Como se indicaba en el artículo precedente, un requisito previo para el éxito de cualquier medida legislativa en una materia es confirmar que se dispone de un título competencial suficiente. Tal y como se ha explicado de forma previa, no es suficiente aferrarse al enunciado de que la competencia exclusiva en materia de vivienda corresponde a las CCAA, porque ha quedado ampliamente demostrado que el Estado tiene una capacidad todavía mayor, que se superpone y supera a las normas autonómicas en muchos casos.

Esto es especialmente cierto en la cuestión a la que se refiere esta serie de artículos: plantear un mecanismo de control de precios de alquiler de ámbito autonómico mientras el Congreso debate un proyecto de ley estatal que, entre otras, incluye esta medida, aunque sea de forma limitada y sujeta a más condiciones por parte del Estado.

Corresponde por ello valorar las distintas normas en las que el legislador autonómico balear podría apoyarse para justificar un título competencial suficiente para afrontar la regulación de una medida intervencionista y de gran impacto como la que se estudia aquí.

1. Normativa

Para encontrar el encaje competencial debe identificarse, además, la posible alineación o contradicción de la propuesta de intervención en el mercado con el resto de normativas aplicables.

Conviene considerar como mínimo las normas recogidas en los subapartados siguientes.

1.1. Estatuto de autonomía

La competencia exclusiva en materia de vivienda corresponde a la CAIB en base a lo previsto en el art. 30.3 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Se indica además en el art. 12.3 del mismo la competencia de promoción de la vivienda como principio rector de la política económica y social. El art. 22 establece que las Administraciones Públicas de las Islas Baleares garantizarán el derecho de acceso a una vivienda digna a los ciudadanos.

Esto encaja obviamente en lo previsto en el art. 148.1.3ª CE, pero deben añadirse todas las prevenciones y consideraciones que se han ido poniendo de manifiesto a lo largo de las entradas anteriores: la exclusividad no es absoluta, viene condicionada a la existencia de normas básicas estatales y no puede afectar de forma generalizada a la economía o el Estado podría oponer el art. 149.1.13ª, entre otros. Como es obvio, el desarrollo de esta competencia no debería afectar a derechos fundamentales –que además de tener un nivel de protección superior, tienen una reserva de ley cualificada, al poderse regular únicamente por ley orgánica, que corresponde únicamente al Estado.

En cualquier caso, esta competencia exclusiva debe ser la base de cualquier planteamiento de régimen de intervención de precios, destacando su impacto en el ámbito de la vivienda y como garantía de dicho derecho para los ciudadanos de las Islas Baleares, estableciendo de forma clara que no se trata de una medida de naturaleza puramente económica y que debe ser proporcionada al problema real que se identifique.

1.2. Ley de arrendamientos urbanos

Una medida de regulación de precios de alquiler tiene un claro impacto en los arrendamientos urbanos de vivienda habitual, que se regulan de forma exclusiva en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, que tiene carácter de norma básica estatal.

En este sentido, la fijación normativa de precios de alquiler en un mercado libre estaría en contradicción con la libre fijación de precios mediante acuerdo entre las partes que prevé el art. 17.1 LAU:

Artículo 17. Determinación de la renta.
1. La renta será la que libremente estipulen las partes.
(…)

Pero este principio general, que al final es norma general en los contratos y se hereda del Código Civil, pronto se tendrá que ver excepcionado por la Ley por el derecho a la vivienda estatal, que necesariamente deberá modificar la LAU.

Es en todo caso de difícil encaje legal que una ley autonómica imponga un precio cuando una ley básica estatal establece la libertad en la fijación del mismo. Hay iniciativas en este sentido muy recientes, como la propuesta de ley aprobada por el Parlament de las Islas Baleares el 11 de mayo, presentada por el partido Més per Menorca el 9 de septiembre de 2021 (RGE 7380/2021). El contenido de la misma se refiere a incorporar a la LAU un artículo adicional en el que se permita a las CCAA el establecimiento en sus respectivos ámbitos territoriales de regímenes propios de contención o moderación de rentas.

Dejando aparte la extrañeza que supone que un parlamento autonómico pueda aprobar una proposición de ley relativa a la modificación de una ley básica estatal, lo cierto es que el reglamento de la cámara lo permite. Pero no cabe llamarse a engaños: ni el Gobierno del Estado ni las Cortes quedan en absoluto vinculadas por esta votación. La posibilidad real de que un cambio así se adopte es a todos los efectos nula.

Lo que queda claro, por tanto, es que una norma autonómica no puede superponer un precio a la libertad de rentas que establece la LAU. La tentación de regular figuras equivalentes al contrato de alquiler de vivienda pero fuera de la LAU se ha demostrado que tampoco tiene recorrido, como demuestra el ejemplo catalán que ya se analizó, al recurrir a las figuras de su propio derecho civil.

La viabilidad jurídica de un régimen de precios máximos de ámbito autonómico no puede pasar, por tanto, por la imposición de los mismos sobre la LAU, ni por la creación de figuras paralelas al alquiler de vivienda habitual convencional. Esta dificultad capital requerirá de una solución muy creativa a nivel jurídico.

1.3. Ley 5/2018, de la vivienda de las Islas Baleares

La ley autonómica consagra la función social de la vivienda, lo que enlaza con el límite constitucional al derecho de propiedad, que establece que la los límites a ésta en base a su función social deberán establecerse por ley. El art. 5 de dicha ley recoge los casos en los que se considera ex lege que se incumple la función social de la vivienda. En ninguno de ellos se recoge ninguna consideración de precios, por lo que cabría determinar si el listado debe entenderse como numerus clausus o si es una simple enumeración indicativa susceptible de ampliarse en vía interpretativa.

Dado que la función social se pretende aquí contraponer al derecho de propiedad, y que de ello evidentemente se derivarán consecuencias negativas para quien la incumpla, seguramente la opción más prudente a nivel legislativo sería incluir alguna causa adicional de incumplimiento de la función social que tenga que ver con la obtención de un beneficio exagerado. Esto no es, al fin y al cabo, más que trasladar el problema: sería necesario crear unos conceptos jurídicos que no sean indeterminados para fijar el beneficio que se considere razonable, y teniendo en cuenta que dicha medida solo podría adoptarse bajo condiciones excepcionales y plenamente justificadas por su utilidad social e interés general.

Esta excepcionalidad debe formar parte de la justificación necesaria. La Ley 5/2018 recoge entre sus definiciones la situación de emergencia en materia de vivienda, que se configura como una declaración administrativa, que afecta a un ámbito geográfico determinado, cuando se acredite de forma objetiva un grave problema de acceso a la vivienda. La declaración faculta a la administración a actuar con un grado de intervención mucho más intenso en defensa del derecho a la vivienda. Es un buen título habilitante para seguir intensificando las medidas disponibles ante situaciones extaordinarias.

Este concepto fue objeto de desarrollo de forma previa a la aprobación de la ley mediante el Decreto-ley 3/2017, de 4 de agosto, de modificación de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, y de medidas para afrontar la emergencia en materia de vivienda en las Illes Balears, que, sin embargo, no se ha concretado reglamentariamente, por lo que no se han definido los parámetros concretos que acreditan dicha situación.

En cualquier caso, entre el conjunto de medidas previstas en el Decreto-ley no se concretaba en ningún momento la limitación de precios máximos de alquiler, si bien se dejaba al Consejo de Gobierno la potestad de acordar las medidas que considerase oportunas junto con la declaración de las zonas en situación de emergencia en materia de vivienda.

Como puede verse, no hay una solución única e incontestable, pero sí elementos para construir quizás una propuesta en este sentido.

1.4. Compilación de derecho civil balear

Si la debilidad de la propuesta catalana vista parte de su insuficiente justificación en base a una figura de su derecho civil propio, Baleares carece incluso de dicha justificación, al no tener ninguna figura equivalente ni tan siquiera capacidad para regular contratos ni obligaciones. Las figuras equivalentes a un derecho de habitación gratuito difícilmente darían cabida legal a una regulación de alquiler.

En el Decreto Legislativo 79/1990, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la compilación del derecho civil de las Islas Baleares no recoge más figuras de naturaleza obligacional que la sociedad agraria (art. 64, relativo a Menorca) y la explotación “a majoral” (art. 86, aplicable en las islas de Ibiza y Formentera).

Aparece alguna referencia a derechos relacionados con el alojamiento, como el “estatge” (art. 54), configurado como una especie de derecho de habitación personalísimo e intransferible, a título gratuito y sin participación en los gastos y tributos que afecten a la propiedad, al que es aplicable de forma subsidiaria la regulación del derecho de habitación recogida en el Código Civil.

Artículo 54.
La variedad consuetudinaria denominada «estatge» confiere el derecho personalísimo e intransmisible de habitar gratuitamente en la casa, ocupando privativamente las habitaciones necesarias y compartiendo el uso de las dependencias comunes con los poseedores legítimos del inmueble, sin concurrir a los gastos, cargas y tributos que le afecten.
En lo no previsto en el párrafo anterior será de aplicación lo dispuesto en el Código civil sobre el derecho de habitación.

En Ibiza y Formentera se recoge también un derecho de habitación propio (art. 85) que incluye algunas peculiaridades muy específicas, como el acceso a la cisterna, al porche o incluso a fruta fresca.

Artículo 85.
Podrá conferirse por cualquier título el derecho de habitación, consistente en el disfrute de los elementos y pertenencias comunes de la vivienda y, en especial, de una habitación independiente que cierre con llave. El disfrute de todos los mencionados elementos y habitación, salvo estipulación expresa en contrario, se entenderá que es en la medida suficiente para atender a las necesidades del titular del derecho, y su contenido comprenderá, a título enunciativo, todo lo relativo al «porxo», cocina, cisterna de la casa y frutas frescas.

Incluso aunque se procediera a modificar la Compilación para ampliarla más allá del ámbito actual –cuestión que no es evidente a la vista de las diferentes sentencias del Tribunal Constitucional en relación con las distintas leyes aprobadas por la Generalitat Valenciana– la experiencia catalana en este sentido demuestra que seguiría siendo un título insuficiente para justificar con él una intervención del mercado de alquiler de vivienda habitual.

2. Valoración de la suficiencia del título competencial

Como se desprende de los apartados anteriores, no hay un camino evidente, directo e incontestable para justificar una medida de intervención de precios. Cualquier planteamiento será jurídicamente controvertido y son diversos los obstáculos que se plantean, algunos de ellos de mucho calado, como la libre fijación de precios prevista en una norma estatal básica como es la LAU.

Pero la existencia de todas estas dificultades y que no haya un camino claro para llegar al resultado no supone de forma inmediata que dicha vía no exista o que una medida como la planteada sea inviable jurídicamente que es, al final, el objeto central de estudio de estos artículos.

Por lo tanto, el camino debe realizarse a la inversa, tratando de identificar un mecanismo que no incurra en ninguna de las dificultades que se han detectado y que consiga llegar a una solución que en la práctica permita una limitación de precios o un resultado equivalente, indistinguible del mismo. Si se puede trazar un camino así, se podrá concluir que sería viable la limitación de precios al alquiler en Baleares a través de una norma autonómica.

Los elementos negativos pueden resumirse en el siguiente listado, que establece por tanto el tablero de juego al que se enfrentaría el legislador autonómico balear:

• No se pueden crear nuevas figuras jurídicas que substituyan el contrato de alquiler de vivienda habitual regulado en la LAU, que es el único válido. Baleares no dispone de capacidad para crear ex novo una figura de este tipo ni exigir su aplicación, además de no tener en su derecho civil propio figuras obligacionales.
• Las CCAA no pueden modificar unilateralmente la LAU ni superponer a ésta normativas autonómicas incompatibles con los artículos de aquella, incluido el que establece la libertad de pactos entre las partes para el establecimiento de la renta.
• La legislación civil es competencia exclusiva del Estado, salvo en el ámbito de los derechos civiles propios, por lo que cualquier intento de reconfigurar estas normas sería inconstitucional por no respetar el marco competencial.
• Las CCAA son competentes para regular sus competencias exclusivas siempre que sus Estatutos de Autonomía así lo contemplen, y de forma que no pueda entenderse por parte del Estado que estas regulaciones invadan su capacidad para fijar las bases económicas.
• El Tribunal Constitucional hace una interpretación extensiva de este principio, dando en la práctica primacía a las normas estatales en base a este principio de coordinación económica y armonización normativa.
• Cualquier solución debe respetar las buenas prácticas normativas, respetando el principio de mínima intervención, de solución menos lesiva y de proporcionalidad en el encaje entre derechos contrapuestos.
• Únicamente una situación extraordinaria puede justificar una medida también excepcional, por lo que debe acreditarse un impacto grave y significativo en el interés general para acordar actuaciones que supongan una intervención de calado en un mercado por definición libre.

Como puede verse, las restriciones a tener en cuenta son significativas, pero también es cierto que no se deriva de ellas una prohibición absoluta de regular esta materia. Lo que sí que queda absolutamente descartado es modificar directamente la LAU o crear una nueva figura de alquiler alternativa a lo previsto en ésta.

En base a todas estas consideraciones, en el siguiente artículo se planteará un posible modelo de intervención en los precios del mercado de alquiler que debería ser viable a nivel jurídico, respetando en todo caso las consideraciones y restricciones identificadas.

(Continuará en un próximo artículo)