El derecho a la vivienda es un claro ejemplo de derecho de tercera generación, de acuerdo con la clasificación hoy ya clásica propuesta por Karel Vašák, imprescindible para el desarrollo efectivo de las dos primeras generaciones de derechos, correspondientes a los derechos civiles, por una parte, y a los derechos económicos, sociales y culturales, por otra. Esta tercera generación de derechos tiene que ver con la solidaridad, entendida como la acción necesaria para mejorar el nivel de vida de la sociedad y conseguir un adecuado progreso social.

Bajo esta óptica, el espacio que ocupan este tipo de derechos supone una cierta colisión con otros derechos o, si se prefiere, un necesario contrabalanceo entre derechos que disponen de un mismo rango legal o de un nivel de protección equivalente.

El derecho a la propiedad privada que consagra el art. 33 CE, que no es un derecho fundamental en sentido estricto, acostumbra a entrar en colisión con otros derechos con reconocimiento constitucional. Esto sucede en distintos ámbitos, dado que aquí se establece la frontera entre la capacidad de gestión privada individual de un patrimonio propio en beneficio de su propietario, y la necesidad del Estado de proteger determinados bienes jurídicos comunes en base al interés general. Esta contraposición ya se adelanta en el propio redactado constitucional, que establece que la función social delimita el contenido del derecho de propiedad, siempre mediante ley. En el mismo sentido, el mismo artículo habla de la expropiación, que supone de hecho la terminación forzosa del derecho de propiedad privada, indicando que debe justificarse por el interés social o de utilidad pública, mediando indemnización y el procedimiento establecido legalmente.

La expropiación, entendida como este límite negativo máximo al derecho de propiedad, es una figura con una larga tradición en España, dado que aún sigue en vigor la normativa preconstitucional: la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa y el Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa. Inicialmente previstas, principalmente, para posibilitar la construcción de infraestructuras públicas, como carreteras, vías ferroviarias, puertos, aeropuertos, etc., con el advenimiento de la democracia, sin embargo, su uso alcanzó otras finalidades más amplias.

Estas situaciones de contraposición entre derechos recogidos en la Constitución es constante, con casos también evidentes como la colisión entre el derecho al medio ambiente del art. 45 con, precisamente, el derecho a la propiedad privada del art. 33 o la libertad de empresa que promulga el art. 38. De considerarse estos últimos derechos absolutos, las externalidades generadas podrían afectar muy negativamente al medio ambiente, por lo que el Tribunal Constitucional insiste en su doctrina de que haya un juicio de proporcionalidad (STC 66/1991, de 22 de marzo).

Cualquier actuación de intervención directa en el mercado de vivienda a través del control de precios afectará, de una manera u otra, a la propiedad privada y a la libertad de empresa, al impactar en la libre determinación de precios.

Por este motivo es importante ver ejemplos de otras situaciones que, en el ámbito específico de vivienda, han supuesto ya una colisión entre derechos constitucionales en leyes promulgadas por las Islas Baleares. De este análisis se espera obtener un patrón que permita identificar si hay alguna solución jurídicamente viable para establecer un control de precios efectivo en el mercado de alquiler desde una norma legal de ámbito autonómico.

1. Cesión temporal de viviendas desocupadas de grandes tenedores

Cuando se presentó el proyecto de ley que acabaría convirtiéndose en la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, la medida que generó más controversia fue, precisamente, la de la cesión obligatoria a la administración de viviendas desocupadas propiedad de grandes tenedores, recogida en el art. 42 de la misma. La polémica fue alimentada por los medios de comunicación, incluso a escala nacional, por esta medida “claramente inconstitucional” y “bolivariana”, valoraciones que en cualquier caso no se basaban en un criterio jurídico.

La parte esencial dicha ley, que no fue objeto de debate público, radica en el art. 5 de la misma, que se refiere a la función social de la vivienda. Se recoge expresamente en un texto normativo de rango legal dicha función social y las situaciones en las que el legislador entiende que hay un incumplimiento de la misma. Esto enlaza directamente con el art. 33 CE y, por lo tanto, cumple los requisitos iniciales para establecer limitaciones al derecho de propiedad.

Así lo valoró el Consejo Consultivo de las Islas Baleares en su Dictamen 79/2017, de 14 de julio, sobre el anteproyecto de ley de vivienda, acordado por unanimidad. En él se determinaba que el elemento clave en esta contraposición de derechos era la justificación de la necesidad, la licitud de la finalidad legítima perseguida y, sobre todo, la proporcionalidad entre el beneficio conseguido para la sociedad en su conjunto y el menoscabo que puedan sufrir los afectados. Gracias a dicho dictamen se modificó el anteproyecto para reforzar los requisitos de justificación necesarios en el expediente de cesión obligatoria.

Una vez aprobada y publicada la Ley 5/2018, el Estado puso en marcha el mecanismo de resolución de conflictos de competencias recogido en el art. 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. A través de una Comisión Bilateral de Cooperación se acordaron entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares una serie de aspectos, con correcciones formales de algunos redactados de la ley y la fijación de criterios interpretativos. Dicho acuerdo se materializó en la Resolución de 29 de marzo de la Secretaría General de Coordinación Territorial, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Illes Balears en relación con la Ley 5/2018, d, publicada en el BOE núm. 85, de 9 de abril de 2019.

De esta forma se vio confirmada la plena constitucionalidad y competencia de la Ley 5/2018, que permitió que, de forma muy justificada, la necesidad de vivienda pública en régimen de alquiler social se impusiera al derecho de propiedad de los grandes tenedores, sujetos con una responsabilidad cualificada, cuando de su inacción se desprendiera el incumplimiento de la función social de sus propiedades. Así se consiguió la legitimación para proceder a la expropiación temporal de uso durante un plazo de 7 años de las viviendas de los grandes tenedores que se hubieran mantenido efectivamente desocupadas durante 2 años ininterrumpidos. Además, cualquier actuación de bloqueo o falta de colaboración por parte de estos grandes tenedores en la comunicación, comprobación y registro de dichas viviendas desocupadas se convirtió en una infracción administrativa sancionable a través del régimen previsto en la propia Ley 5/2018.

La ley balear de vivienda, más innovadora e intervencionista que las de otras CCAA, corrió sin embargo mejor suerte que las leyes de otros territorios: la STC 16/2018, de 22 de febrero de 2018 declaró inconstitucional y anuló parcialmente la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra; la STC 32/2018, de 12 de abril de 2018, declaró inconstitucional y nula para de la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; la STC 106/2018, de 4 de octubre de 2018, también estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura.

Esta medida balear de expropiación temporal de uso de viviendas desocupadas de grandes tenedores fue desarrollada reglamentariamente mediante el Decreto 36/2019, de 10 de mayo, por el que se regulan las viviendas desocupadas, el Registro de viviendas desocupadas de grandes tenedores y el procedimiento de cesión obligatoria por parte de los grandes tenedores. Esta norma fue impugnada mediante recurso contencioso-administrativo por parte de la Asociación de Promotores Inmobiliarios de las Islas Baleares, pero dicha pretensión fue denegada por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en su STSJ BAL 67/2022, de 19 de enero de 2022.

Por no alargar el desarrollo de este apartado, merece la pena decir que el mecanismo previsto en la Ley 5/2018 y en el Decreto 36/2019 se han aplicado ya en la práctica, con un expediente expropiación temporal de uso de viviendas desocupadas de gran tenedores que se inició en marzo de 2021 sobre un total de 56 viviendas y se hizo efectivo en diciembre del mismo año, incorporando un total de 22 viviendas al parque de gestión pública en régimen de alquiler social.

Las diferentes medidas cautelarísimas y cautelares solicitadas por los grandes tenedores han sido denegadas por parte del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que tiene aún que pronunciarse sobre el fondo de la cuestión. En las decisiones que avanza, indica que el procedimiento seguido es el correcto y que se justifica plenamente la expropiación de acuerdo a las normas de derecho positivo invocadas.

El éxito de esta medida no radica tanto en su capacidad directa para obtener viviendas por parte de la administración, sino en que se configura como un claro incentivo para que estos grandes tenedores rehabiliten y pongan en el mercado todas las viviendas que mantienen vacías para evitar el riesgo de sanciones o el resultado de su expropiación durante siete años.

2. Oferta de alquiler social en el caso de ejecución hipotecaria por parte de grandes tenedores

La aplicación práctica de algunas de las medidas previstas en la Ley 5/2018, de la vivienda de las Islas Baleares, evidenció que era necesario ampliar algunos de los mecanismos de intervención con fórmulas complementarias que resultaran más ágiles, así como impulsar nuevas medidas para promocionar la construcción de vivienda protegida de promoción pública destinada a alquiler social y reforzar los mecanismos de control e inspección sobre la actividad de los grandes tenedores de vivienda.

Precisamente por esto se elaboró y aprobó el Decreto-ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, recogiendo todos los aspectos comentados. Esta norma, además, recuperó una herramienta que se había valorado durante la redacción de la Ley 5/2018, como es la obligación de los grandes tenedores de ofrecer un alquiler social a los propietarios que pierdan su vivienda como resultado de una ejecución hipotecaria o una dación en pago, siempre que se demuestre la vulnerabilidad de la familia.

Un norma parecida, aunque algo más extensa en su alcance, estaba presente en la Ley 11/2020 catalana, de la que se ha hablado con algo más de detalle en una entrada anterior. El art. 17 de dicha Ley modificaba a su vez la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. En el planteamiento catalán, el adquirente no podía iniciar el procedimiento judicial correspondiente de ejecución o lanzamiento sin haber realizado de forma previa una oferta de alquiler social, entendiendo como tal aquel que tenga un precio que no supere el 30% de los ingresos efectivos de la familia.

Como se indicó en la entrada relativa a los distintos modelos de limitación de precios, este artículo en concreto fue declarado inconstitucional y nulo de pleno derecho por la STC 57/2022, de 7 de abril, considerando el Tribunal Constitucional que era contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24 CE y, además, que una norma autonómica no podía añadir requisitos adicionales a las reglas de los procedimientos judiciales, dado que la administración de justicia es competencia exclusiva del Estado, tal y como prevé el art. 149.1.5ª CE.

De forma previa al fallo, el Govern de las Islas Baleares decidió adoptar una medida semejante pero evitando los problemas formales en que incurría la normativa catalana. Para ello, lo que hizo fue, precisamente, no tratar de afectar al procedimiento judicial ordinario, sino vincular a la falta de realización de la oferta de alquiler social una sanción administrativa, siempre en base a su competencia sancionadora en materia de vivienda. De esta forma, el demandante no ve afectado su derecho fundamental a iniciar un proceso judicial, que puede plantear en cualquier momento, pero se expone a sanciones pecuniarias si no cumple con la formalidad de ofrecer un contrato de alquiler de vivienda en términos sociales a las familias que tengan consideración de vulnerables.

La estrategia seguida provocó alguna reacción por parte del Estado, que comunicó su desacuerdo en relación a esta medida en sede de la Comisión Bilateral de Colaboración que se constituyó al efecto, de acuerdo con lo previsto en el art. 33 LOTC. Sin embargo, fruto de esta negociación técnica y del trabajo de justificación legal realizado por la Comunidad Autónoma, el Estado renunció finalmente a su pretensión, como queda de manifiesto en el Resolución de 5 de marzo de 2021, de la Secretaría General de Coordinación Territorial, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Illes Balears, en relación con el Decreto-ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, publicado en el BOE núm. 84, de 8 de abril de 2021.

De nuevo, se estimó la adecuada justificación de la necesidad de la medida, que ésta responde a fines de interés general y que existe una proporcionalidad entre los objetivos de la norma y el impacto que tiene sobre los afectados. Además, competencialmente tiene encaje en la competencia exclusiva que en materia de vivienda ostenta la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

Esta medida, en la práctica, ha evitado desde su entrada en vigor que se ejecuten más de 200 lanzamientos de familias vulnerables que, por situaciones de endeudamiento, perdieron la titularidad de la vivienda de su propiedad. El beneficio que supone para estas familias es fácilmente valorable, como lo es también el problema que esto evita a las administraciones competentes en servicios sociales, que tendrían que atender estas situaciones de vulnerabilidad con un importante consumo de recursos públicos.

3. Generalización de los casos vistos

Se hace difícil generalizar en base a dos únicos casos analizados, pero resulta evidente que sí que hay algunas conclusiones valiosas que pueden derivarse de todo el razonamiento hecho. Algunas de ellas son jurídicas y otras, sin embargo, corresponden a realidades prácticas del procedimiento de elaboración de normativa. A estas dos situaciones de conflicto entre derechos se pueden añadir los fundamentos jurídicos que derivan de los recursos de inconstitucionalidad recogidos parcialmente por el Tribunal Constitucional contra la Ley 11/2020 catalana.

En primer lugar, el legislador autonómico tiene que ser escrupuloso en el respeto al reparto competencial que establece la Constitución y que desarrolla el Estatuto de Autonomía, teniendo muy presente la más que continuada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que hace una interpretación amplia del alcance del art. 149.1.13ª, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Esta interpretación, además, se ha visto potenciada por el desarrollo de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que permite al Estado un grado de intervención significativo incluso sobre materias que formalmente son competencia exclusiva de las CCAA.

En esta misma línea, cualquier medida autonómica que sea contraria a una ley básica estatal tiene muy pocas probabilidades de sobrevivir al escrutinio competencial y constitucional realizado por el Estado, independientemente de que la materia de fondo corresponda, formalmente, al ámbito exclusivo de las CCAA.

Por otra parte, el legislador autonómico debe aprovechar las experiencias de éxito y, todavía en mayor medida, los fracasos de las iniciativas que en materia de vivienda propuestas por las restantes Comunidades Autónomas. La contundencia de algunas de las sentencias del Tribunal Constitucional y la robustez de sus razonamientos jurídicos permiten prever con un grado de acierto considerable el resultado de realizar algunos planteamientos en materia de vivienda. No debe entenderse esto como una prohibición a la innovación: al contrario, debe ser un estímulo para encontrar razonamientos jurídicos originales y suficientes para defender las tesis más intervencionistas en materia de vivienda. Un mal entendido principio de coherencia ideológica no debería ser la justificación para acometer propuestas jurídicamente inviables que, potencialmente, pueden generar todavía más problemas al anularse sus medidas.

Además, cuando se regulen medidas que pueden suponer la contraposición de derechos constitucionales con un mismo nivel de protección, resulta imprescindible realizar un ejercicio de justificación en el que se puedan contrabalancear los intereses, argumentando de forma clara la necesidad improrrogable de la medida, el equilibrio entre los bienes jurídicos protegidos, la proporcionalidad de la propuesta y, adicionalmente, que la propuesta realizada es la de menor impacto para alcanzar el fin perseguido o, incluso, la única posible. Son, en definitiva, las técnicas normativas imprescindibles, que, ligadas a un planteamiento construido desde las competencias propias, debería permitir un avance en cuanto a este derecho a la vivienda, entendido ya como un derecho de tercera generación.

En este sentido, sólo la acreditación de una situación excepcional y sus graves consecuencias puede justificar la adopción de medidas de intervención con un impacto extraordinario. La proporcionalidad es condición sine qua non para plantear medidas sin precedentes como la que aquí se valora.

Por último, y como se adelantaba antes, queda alguna consideración metajurídica o, si se prefiere, de conveniencia y oportunidad política. Si bien los procedimientos de comprobación de constitucionalidad que realiza el Tribunal Constitucional cuando se presenta un recurso de inconstitucionalidad deben entenderse como objetivos, las circunstancias que se han dado hasta la presentación de dicho recurso son siempre más políticas que jurídicas. El legislador autonómico debe tener muy presente estas diferentes sensibilidades y tomar una cierta perspectiva de conjunto respecto a la situación política de los distintos ámbitos que pueden afectar a la vigencia de las normas propuestas.

Todas las consideraciones anteriores son gratuitas si, además, no se realiza una clara determinación del título competencial que debería permitir al legislador autonómico definir una medida específica en el ámbito de la vivienda.

En el siguiente artículo de la serie se analizará el título competencial del que dispone la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para aprobar una normativa propia que permita, en todo caso, la limitación de los precios de alquiler sin incurrir en problemas competenciales o de constitucionalidad. El objetivo final es plantear un modelo de ley autonómica que permita la restricción efectiva de los precios de alquiler de vivienda habitual en todo el territorio del archipiélago.

(Continuará en un próximo artículo)