La vivienda protegida o, más concretamente, su déficit histórico, es una de las cuestiones más importantes que debe resolver España si, efectivamente, quiere garantizar un auténtico derecho de acceso a la vivienda, lo que supone no solo la disponibilidad de esas viviendas, sino además un precio al alcance de las familias, tanto en régimen de compra como de alquiler.

Sin embargo, la vivienda protegida o vivienda de protección oficial (VPO en adelante), que tuvo una gran tradición y fue imprescindible para alojar a las familias en su migración del campo a la ciudad, es hoy prácticamente una figura residual, como puede comprobarse con datos estadísticos actualizados.

Concepto de vivienda protegida

La VPO es, antes que cualquier otra cosa, vivienda. Por lo tanto, cuando hablamos de VPO estamos refiriéndonos siempre a viviendas. ¿En qué consiste la protección oficial de estas viviendas? Pues es un concepto que ha ido evolucionando en el tiempo y que, además, es hoy muy heterogéneo a nivel territorial, dado que actualmente su regulación corresponde a las diferentes Comunidades Autónomas. Esto ha provocado una diversificación del concepto, de los requisitos y de las condiciones, por lo que en puridad no se debería generalizar y hablar de VPO en cada uno de los territorios, con sus particularidades y especificidades, en función de la política de vivienda que cada una de las CCAA haya decidido hacer.

En definitiva, la característica común a esta “protección oficial” se resume en que hay un mayor grado de intervención por parte de la Administración en el proceso de construcción y adjudicación de esas viviendas respecto a lo que sucedería con la vivienda libre. Esta intervención, que se manifiesta de distintas formas, idealmente debería venir acompañada por incentivos o beneficios que hagan atractiva esta VPO, tanto desde el punto de vista de sus promotores –sean públicos o privados– como de sus destinatarios finales, sean propietarios o inquilinos.

El objetivo de esta “protección” es, precisamente, que se garantice la construcción de un parque de vivienda suficiente, con precios limitados y una calidad adecuada para destinarlo a aquellas familias que, tanto en régimen de compra como de alquiler, no reúnan las condiciones económicas necesarias para acceder a una vivienda en el mercado libre.

Del análisis de este objetivo general se desprenden algunas consecuencias directas: la normativa impone unas calidades mínimas, fija unos precios máximos tanto para alquilar como para vender y, además, el acceso a estas viviendas no es libre, sino que deben reunirse una serie de requisitos que acrediten objetivamente las dificultades de esas familias para acceder a una vivienda a precios de mercado.

Cada una de las CCAA, partiendo de la antes monolítica normativa estatal, ha regulado estos aspectos de formas diversas, con mayor o menor acierto, de acuerdo con el planteamiento de su política propia de vivienda y las circunstancias de su propia población y mercado inmobiliario. Las diversidades son, obviamente, tan amplias, que se hace prácticamente imposible sistematizar lo que es hoy en España la vivienda protegida. Hay una disparidad equivalente también en los beneficios que este tipo de vivienda reciben por parte de los poderes públicos, con territorios que hacen una apuesta decidida por este modelo, con ayudas directas a la promoción, a la adquisición y con incentivos fiscales, mientras que otros apenas establecen unas tibias reservas de suelo sin ninguna ayuda o beneficio adicional, ni tan siquiera fiscal, o rebajan los criterios de acceso hasta desnaturalizar su esencia.

Otra cuestión que en ocasiones genera no pocas dudas, precisamente por un incorrecto manejo de la terminología, es que la VPO, pese a esta referencia a “protección oficial” o, en algunos contextos “protección pública”, no se limita a aquella vivienda que promueve y construye la Administración. La VPO puede ser indistintamente de promoción pública o privada, con unos requisitos y reglas de juego que deberían ser equivalentes en ambos casos. Por lo tanto, no debe conceptuarse la VPO únicamente como promociones de vivienda impulsadas por la Administración, sino que éstas deberían suponer únicamente una parte del total de la VPO, que tendría que verse complementada o incluso superada en volumen por la VPO de promoción privada.

Historia de la vivienda protegida

En nuestro país, el antecedente más remoto de la VPO es la figura de las viviendas de renta limitada, creadas en 1954. El nombre definitivo se lo proporcionó el Decreto 2114/1968, de 24 de julio por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre viviendas de protección oficia, configurando jurídicamente lo que debía entenderse por VPO.

La gran explosión de la VPO se produjo en los años del “desarrollismo”, etapa central del régimen del general Franco, precisamente en esta “modernización” del país que supuso el gran fenómeno migratorio del campo a la gran ciudad, que vio su población multiplicarse en pocos años. La idea de convertir a familias humildes en propietarias fue, sin duda, un acierto en lo político y, probablemente, el mayor cemento social para construir una emergente clase media, alejando así el fantasma de la revuelta y la inestabilidad social que marcó todo el siglo XIX y el primer tercio del siglo XX. Evidentemente, se cometieron también excesos a nivel urbanístico y estas grandes aglomeraciones de vivienda protegida generaron también problemáticas sociales que aún hoy afectan a algunos barrios. No merece la pena dar nombres: desgraciadamente son muchos los ejemplos en este sentido y todos tenemos presente alguno, más cerca o más lejos.

Distintas normas se han ido acumulando con posterioridad, regulando y detallando aspectos de las VPO, como el Real Decreto-ley 12/1976, de 30 de julio, sobre inversión en vivienda (ya derogado), el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre política de viviendas de protección oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda. También el Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre, sobe medidas de financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda, que fijó la política de VPO entre 1988 y 1991, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (también derogado), el Real Decreto 727/1993, de 14 de mayo, sobre precio de las viviendas de protección oficial de promoción privada o la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (disposición derogada).

Pese a la atomización normativa que supuso la competencia autonómica, los Planes Estatales de Vivienda proporcionaron recursos y ayudas para la promoción de VPO hasta el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012. Los Planes siguientes no incluyeron ninguna referencia a la VPO lo que, en la práctica, se tradujo en la desaparición de las ayudas y, por lo tanto, la crisis de esta figura, abandonada por muchos promotores privados y no pocos promotores públicos.

Curiosamente, la futura Ley por el Derecho a la Vivienda estatal sí que habla, y mucho, de VPO, imponiendo nuevas obligaciones a las CCAA y, en mi opinión, invadiendo competencias exclusivas de éstas, como es el caso del urbanismo, la ordenación del territorio y la política de vivienda. Ya se verá en qué acaba todo esto, si bien la idea de imponer unas mayores reservas de suelo urbano para VPO es, sin duda, algo necesario. Lo discutible aquí es la forma en la que se hace, desde una ley estatal.

Fórmulas en otros países

Me permitirán aquí que no caiga en la marrullería demagógica de comparar la situación de la VPO en España con la de otros países, especialmente los centroeuropeos, como Austria y Alemania, donde es verdad que existen grandes parques de vivienda con diferentes mecanismos de fijación de precio, en contraposición con el mercado libre.

Se insiste también a nivel ideológico en la idea de que un parque suficiente de vivienda sujeta a algún régimen de precios máximos tiene un efecto beneficioso que se traslada también al mercado libre, arrastrando en su conjunto los precios a la baja. Es una afirmación muy repetida pero no lo suficientemente demostrada por la literatura científica, así que me abstendré ahora, como simple particular, de insistir en esta idea.

Estas realidades no son comparables: estos países que se toman siempre como referencia disponen de una tradición mucho más larga en cuanto a promoción de vivienda y sus ordenamientos jurídicos son mucho más ricos, planteando una diversidad de figuras muy distintas, con mayor o menos implicación del sector privado, con modalidades diferentes que solo coinciden en la fijación de unos precios máximos.

Dicho esto, quizás no fuera una mala idea hacer un análisis desapasionado de estos modelos para identificar en ellos cómo se ha conseguido esta implicación del sector privado y qué incentivos han resultado adecuados para llegar a esta finalidad.

La vivienda protegida en datos

La fuente de datos más completa, actualizada y contrastada de la que disponemos para evaluar la salud y evolución de la VPO en España y sus distintos territorios es el Boletín Especial Vivienda Social 2020, puublicado en septiembre de 2020 y elaborado por el Observatorio de Vivienda y Suelo del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA).

En este completísimo estudio se acredita la tendencia antes comentada: la explosión de la VPO durante la Dictadura mantuvo el pulso durante la década de los 80, para entrar en crisis en los 90 y alcanzar unos niveles bajísimos durante las dos primeras décadas del siglo XXI. Por ilustrar estas ideas con cifras concretas, durante la década de los 80, en el conjunto de España, casi un 48% del total de viviendas construidas eran VPO. De hecho, en 1985 este porcentaje alcanzó la cifra récord de casi un 70%. A nivel territorial hubo también una gran disparidad, representada por la horquilla conformada por el máximo de Extremadura, donde un 84% de tota la vivienda era VPO, y el mínimo de Baleares, donde solo un 16% de las nuevas viviendas estaban acogidas al régimen de protección.

Estos porcentajes se redujeron a menos de la mitad en la década de los 90, donde solo el 22% de las viviendas construidas en España se acogieron al régimen de la VPO. Evidentemente son muchos los factores que provocaron esta caída, pero lo importante aquí es la cifra: el desplome fue muy acusado.

En el siglo XXI se confirmó el cambio de tendencia, con un porcentaje que volvió a caer a poco más de la mitad, 11%, en la primera década del nuevo siglo, para recuperarse en parte hasta casi un 24% en la segunda década.

Es decir, en 30 años la VPO ha pasado de ser la opción mayoritaria en la construcción de nueva vivienda a una opción totalmente residual, sin un peso específico en el mercado inmobiliario. Supera con creces el objetivo de esta artículo entrar en las causas que han propiciado este notabilísimo cambio de tendencia, pero está claro que, además de las circunstancias macroeconómicas, ha habido un claro abandono de esta figura por parte de los poderes públicos, si bien con marcadas asimetrías territoriales.

Lo grave es que esta pérdida de ritmo de la VPO viene acompañada por otro fenómeno: la descalificación o pérdida de la condición de VPO de las viviendas por el mero paso del tiempo. Debido a esto, un gran volumen de vivienda protegida pasa anualmente al mercado libre, por lo que también su precio deja de tener restricciones, desvirtuando completamente su misión original: proporcionar vivienda a precios asequibles a quien no pueda obtenerla a precios de mercado.

Se pierde así una de las principales herramientas de la política de vivienda en nuestro país.

Con las reservas oportunas manifestadas en el punto anterior, quizás sí sea bueno dar algunos datos comparados a nivel europeo. Mientras que en el conjunto de la UE un 9% del total de viviendas principales corresponde a viviendas sociales, este porcentaje en España es de solo el 2,5%, algo más de una cuarta parte, cifras muy alejadas del 30% de los Países Bajos o el 24% de Austria. Si se reduce este cálculo al número de viviendas sociales por cada 100 habitantes, la media de la UE es del 4%, es decir, cuatro viviendas sociales por cada 100 habitantes, mientras que España no llega al 1%, o lo que es lo mismo: no hay ni una vivienda social por cada 100 habitantes, como media.

La situación de la vivienda protegida en Baleares

Como se indicaba antes, la VPO ha sido siempre una asignatura pendiente en las islas. Mientras la mitad de la vivienda que se construía en España era VPO, en Baleares este porcentaje no pasaba del 16% en los años 80, la cifra más baja del país. En los 90 la caída fue en Baleares menos acusada que en otros territorios, bajando hasta el 13%, pero en las dos primeras décadas del siglo XXI volvió a marcar el récord a la baja, con un porcentaje algo superior al 3%. De hecho, en la segunda década del siglo, Baleares fue el único territorio en tener un porcentaje de VPO de un dígito, con el resto de CCAA con cifras por encima del 10%, con territorios con gran crecimiento, como Navarra, por encima del 50% o Madrid, con más de un 40% de VPO de toda la nueva vivienda construida.

Si a esto se suma que el parque de VPO de Baleares se construyó principalmente en los años 70 y 80, el resultado es muy claro: no hay VPO, ya que la que había se está descalificando y no se está reponiendo por nueva VPO. Este fenómeno, además, se vio agravado por algunas decisiones políticas de gobiernos anteriores, que facilitaron mucho la desclasificación voluntaria de viviendas protegidas.

Entrando en el detalle de las cifras, el resultado es todavía más desalentador. Por ejemplo, entre 2005 y 2018 se iniciaron 3.739 VPO en Baleares (obtuvieron calificación provisional), de las cuales, la mitad aproximadamente se destinó al régimen de compraventa y la otra mitad al régimen de alquiler, siendo la autopromoción de VPO residual, con una única calificación.

Volviendo a desglosar estas cifras, y atendiendo a las VPO efectivamente acabadas (calificación definitiva), los datos disponibles entre 2014 y 2019 en Baleares representan un panorama poco halagüeño: se acabaron solamente 32 VPO de promoción privada, todas ellas en 2014, y 32 más de promoción pública, 14 en 2016 y 18 en 2019. Es decir: 64 viviendas en un lustro, menos de 13 VPO de media anual, mientras la población crecía en casi 70.000 personas. A todas luces, insuficiente, y con el dudoso honor de marcar años completos en blanco: ninguna VPO completada en 2015, 2017 y 2018, y lo que es peor, ninguna VPO empezada en los años 2013, 2014, 2015 y 2017.

¿Cómo interpretar estos datos? ¿Cómo analizar esta situación? Son varios los factores que convergen en este resultado, pero podemos identificar con facilidad los principales, que menciono sucintamente a continuación:

• Desaparición de cualquier tipo de ayuda pública a la promoción y a la compra.
• Eliminación de avales y préstamos subsidiados tanto para promotores como para compradores.
• Falta de incentivos fiscales reales que compensen en parte la desaparición de las ayudas.
• La poca disponibilidad de suelo vacante, especialmente el reservado para VPO, debido a una planificación urbanística inadecuada en muchos municipios.
• Problemas de financiación de las promociones inmobiliarias tras la anterior crisis económica.
• Atomización y escala insuficiente de los promotores locales.
• Un urbanismo poco intensivo, en el que la edificabilidad, las alturas máximas y el índice de densidad residencial condicionan desarrollos con pocas viviendas de mayor tamaño.
• Unos costes de construcción crecientes, muy agravados desde la pandemia de la COVID-19 y disparados como fruto de la crisis energética causada por la invasión rusa de Ucrania.
• Precios máximos de VPO insuficientes, anticuados, inadecuados para garantizar una rentabilidad mínima a los promotores.
• La desaparición de la promoción pública de VPO con motivo del “austericidio” y las políticas de contención del gasto público que hicieron que se abandonara totalmente la política de vivienda.

Atendiendo a los datos de VPO pública, la cifra que aporta el mencionado informe en 2019 es un stock de 1.768 viviendas. Pese a los esfuerzos realizados para incrementar este número de viviendas sociales de titularidad pública, lo cierto es que son pocas las que a día de hoy se han entregado a las familias que las necesitan, mientras que otras muchas se encuentran en estos momentos en distintos estados de ejecución. Con todo, se hace muy difícil marcar un cambio en una legislatura después de un parón tan acentuado, especialmente cuando se tiene en cuenta el tiempo que supone el desarrollo completo de una promoción, y más todavía cuando se sujeta a las normas de contratación pública.

Dicho esto, sí que quiero romper una lanza a favor de algunas de las medidas que ha tomado en materia de VPO el ejecutivo de las Baleares a través de la aprobación de diferentes leyes, reglamentos y disposiciones, pese a que no se ha substituido aún la normativa estatal con una normativa propia, como sí han hecho la práctica mayoría de las restantes CCAA.

En primer lugar, la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears es la primera normativa autonómica de rango legal que regula las VPO. Las principales novedades que aporta a esta materia son las siguientes:

• Se establece un régimen sancionador propio, efectivo gracias a la creación de un cuerpo inspector específico en materia de vivienda. Se regulan diferentes infracciones a las que se aparejan multas que pueden ser sustantivas cuando se cobra un sobreprecio, no su cumple la función social de la VPO o se destina a usos diferentes a los previstos, entre otras muchas.
• Se establece la calificación permanente para toda la VPO iniciada con posterioridad a la aprobación de la Ley, por lo que las nuevas VPO en Baleares no perderán nunca este carácter, protegiendo así un bien que debe proteger la Administración, especialmente para evitar que se conviertan en objeto de especulación o permitan que plusvalías públicas acaben en manos privadas.
• Se garantiza la transparencia y el orden en su adjudicación, sin excepciones más allá de casos de urgencia debidamente acreditados.
• Se abre el camino para expropiar temporalmente el uso de viviendas desocupadas que sean propiedad de grandes tenedores para destinarlas a alquiler social.
• Se amplían los supuestos básicos de tanteo y retracto a favor de la Administración a todas las VPO en el territorio balear.

Este régimen se ha ido complementando con otras normativas, que han perfilado algunos aspectos, como las adjudicaciones en caso de promociones por parte de cooperativas en régimen de cesión de uso, los precios máximos de VPO en caso de alquiler, la gestión del proceso de inscripción por parte del Instituto Balear de la Vivienda y otros detalles.

La siguiente novedad importante se incluye en el Decreto-ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, que en materia de VPO incluye las siguientes medidas:

• Mecanismos extraordinarios para agilizar la tramitación urbanística en las promociones de VPO de iniciativa pública y posibilitar el aprovechamiento del suelo reservado a equipamientos.
• Fijar legalmente un índice de intensidad residencial específico para VPO, que se superpone a los fijados en los planeamientos municipales, para garantizar que se puedan construir más VPO sobre un mismo suelo (1 VPO por cada 60 m² de techo edificable residencial máximo).
• Ampliar los mecanismos de tanteo y retracto para conseguir más vivienda privada que destinar a alquiler social como VPO de titularidad pública.

En una modificación posterior, a través del Decreto-ley 4/2021, de 3 de mayo, para impulsar y agilizar la tramitación de ayudas y otras actuaciones en materia de vivienda, además, se eliminó la aplicación en Baleares de las normas de diseño de VPO estatales, entendiendo que el actual Código Técnico de la Edificación supone una mayor exigencia y es suficiente para garantizar una calidad adecuada.

Y en esta misma línea de innovación se permitió también afrontar el problema de los edificios no acabados, construidos con licencia conforme a un PGOU anterior, y que no se ajustaban al nuevo urbanismo. En estos casos, si todo se destina a VPO y se entrega el exceso urbanísticos al correspondiente ayuntamiento, se posibilita una nueva licencia para completarlos.

Del mismo modo, también se eliminaron dos de los regímenes de VPO heredados de la normativa estatal: el régimen especial y el régimen concertado, quedando únicamente en vigor en Baleares el régimen general, cuyo precio máximo se había mantenido congelado durante más de 15 años en 1.940 €/m² útil.

La otra cuestión a resolver, precisamente la actualización de estos bajos precios que hacían inviable la promoción privada de VPO, se afrontó en dos etapas. Primero, a nivel legal se habilitó al gobierno autonómico para que aprobase mediante resolución una actualización de precios, siempre fundamentada en un informe técnico que justificara esta necesidad. Con esta habilitación, se procedió a realizar los cálculos necesarios para aprobar unos nuevos precios. Tuve la oportunidad de trabajar en la configuración legal de esta primera parte, pero mi retirada de la Administración autonómica se produjo antes de fijar definitivamente los nuevos precios.

La idea de vincular la actualización de precios a la calificación energética de los nuevos edificios, por la que aposté decididamente, es una buena herramienta precisamente para estimular a los promotores privados a apostar por una eficiencia energética máxima y lograr un parque edificado sostenible.

Sin embargo, reconozco que los precios finalmente aprobados el pasado 20 de junio me sorprendieron, ya que fueron más allá de lo que entendía como un necesario reequilibrio en relación a los costes reales. En el caso de un edificio con calificación energética A, el precio por metro cuadrado útil en un municipio tipo, pasó de 1.940,48 € a 2.690,14 €, es decir, un aumento porcentual de casi el 39%.

Dejando aparte el debate más ideológico sobre si estos nuevos precios son o no asequibles para los ciudadanos de Baleares, la parte que sí me genera desconcierto es que se aprobaran unos precios de VPO que superaban el precio medio de la vivienda libre. De acuerdo con las estadísticas trimestrales de valor tasado de la vivienda del MITMA, el precio medio de tasación por m² en Baleares se alcanzó a finales del segundo trimestre de 2022 los 2.630,60 €, que siendo el valor más alto de la serie, solo superado a nivel autonómico por Madrid, y a nivel provincial, también por Guipúzcoa.

Resumiendo la situación, los precios máximos que aprobó el pasado mes de junio el gobierno progresista autonómico para las VPO, para las viviendas que tienen como objeto ser asequibles y destinarse a los ciudadanos que no pueden acceder a una vivienda a precios de mercado libre, eran 60 € más caros que los precios medios de tasación de vivienda en el mercado libre en el mismo periodo. Es cierto que los precios estuvieron congelados durante demasiados años, pero quizás el nuevo nivel de precios máximos es excesivo cuando la vivienda libre se sitúa en precios algo inferiores en el conjunto de Baleares.

Obviamente, los promotores privados de vivienda se muestran agradecidos, e incluso entusiasmados con las nuevas reglas de juego, y sin duda este mayor margen de beneficio hará viables promociones que hasta ahora no lo eran, permitiendo así el desarrollo de muchos solares reservados para VPO y condenados, hasta el momento, a mantenerse vacíos.

Como desafíos a medio plazo, sería interesante codificar toda la normativa sobre VPO, hoy todavía muy dispersa entre normas estatales de aplicación supletoria y normas propias, asumiendo así el desafío de crear una normativa propia de VPO que se ajuste a las necesidades reales de los ciudadanos de Baleares y a su modelo territorial.

Del mismo modo, apuntalar la tendencia con ayudas propias o, idealmente, una rebaja fiscal, podría ser una medida positiva, así como establecer ayudas a la compra de primera vivienda por parte de jovenes a través de avales que permitan a las familias obtener una financiación del 100% del precio de compra o tasación, hasta un determinado importe, siempre sujeto a condiciones, para que puedan salir así del mercado de alquiler.

Queda mucho por hacer pero, sin duda, el gobierno ha desarrollado una gran actividad normativa en este sentido para racionalizar la situación y permitir un nuevo arranque de la VPO, especialmente la de promoción privada, que como hemos visto, había prácticamente desaparecido.

Conclusiones

La conclusión de este artículo no puede ser más sencilla: la VPO debe ser un pilar fundamental de cualquier política activa de vivienda, tanto desde el punto de vista de la promoción pública de vivienda social en régimen de alquiler, como por parte del sector privado, con un adecuado sistema de incentivos.

La crisis de la VPO se debe a muchos factores, pero no se puede minimizar el abandono que ha sufrido por parte de las Administraciones estatal y autonómica. Es necesario revertir esta tendencia con una apuesta decidida a favor de su desarrollo. Es el mejor mecanismo para garantizar unos precios estables y asequibles para las familias, de forma que se dote de un contenido real al derecho constitucional de acceso a la vivienda.

La apuesta debe ser decidida, tanto por parte del Estado como por parte de las diferentes CCAA, independientemente de su orientación política, si de verdad les interesa hacer del derecho a la vivienda una realidad tangible y al alcance de todos los ciudadanos.