Esta serie de artículos sobre un posible modelo de limitación de precios de alquiler a nivel autonómico se acerca ya a su fin con esta nueva entrega, en la que se hace un planteamiento concreto de las características que debería reunir una ley de este tipo para conseguir el resultado deseado: el establecimiento de precios máximos de alquiler en todo el territorio con unas ciertas garantías de constitucionalidad y sin invadir competencias estatales.

Como se desprende del razonamiento planteado en los artículos anteriores, no hay una solución clara al problema. Lo único que sí está meridianamente claro es lo que no se puede hacer bajo ningún concepto. La solución que se presenta a continuación no tiene ningún tipo de garantía de que pueda ser aplicable, pero sí que permite esquivar los problemas que la harían inmediatamente inconstitucional. Por lo tanto, se trata de una propuesta que debe considerarse como un ejercicio teórico a nivel jurídico y que, por eso precisamente, podría recibir severos reveses en el caso de materializarse. Considérese, por lo tanto, un modelo teórico o, si se prefiere, un ejercicio de laboratorio jurídico, construido sobre el ordenamiento jurídico vigente en Baleares y España a la fecha de publicación de esta entrada.

En cualquier caso, también es cierto que así las cosas es el único modelo viable al alcance del legislador autonómico. Quizás merecería la pena intentarlo por el impacto inmediato que tendría en la ciudadanía, dado que afectaría directamente al mercado de alquiler en su conjunto. Por otra parte, e incluso aunque el Estado impugnase una medida de este tipo ante el Tribunal Constitucional, es cierto que hay base suficiente para defenderla y, además, es una batalla política que tarde o temprano tendrán que emprender las CCAA en defensa de sus competencias exclusivas, como es el caso de la competencia en materia de vivienda y urbanismo.

Se presentan a continuación las piezas o elementos clave para construir una propuesta regulatoria que permita el establecimiento de un régimen de fijación de precios máximos de alquiler en base al marco competencial propio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares:

1. Acreditar de forma objetiva la emergencia en materia de vivienda

Se debe demostrar de forma fehaciente y objetiva la magnitud del problema de acceso a la vivienda que sufren los ciudadanos de Baleares y las consecuencias económicas y sociales que esto supone. El planteamiento debería basarse en un estudio macroeconómico comprehensivo, que atienda no solo a cuestiones sociales, sino también a cuestiones de sostenibilidad, de competitividad y de mantenimiento de servicios básicos. La acreditación de un impacto en derechos, y, especialmente, en derechos fundamentales, es un punto de partida necesario. Debe derivarse de todo esto la existencia de un problema grave y de interés público que fuerce a los poderes públicos a actuar con determinación y con una intensidad sin precedentes, acreditando que hasta el momento se ha hecho todo lo posible, pero que aún así ha resultado insuficiente para revertir las consecuencias del fenómeno de incremento de precios descrito y la peligrosa dinámica del mercado de vivienda. De la solidez de esta justificación deriva el éxito de este planteamiento.

2. Valorar el grado de intensidad del problema en las distintas islas y municipios

Pese a que resulte claro que el problema afecta a todo el territorio de Baleares, también es evidente que la intensidad del mismo no es homogénea. Una medida que supone un grado de intervención de este nivel sobre un mercado libre debe justificarse zona por zona, no permite una generalización que podría restarle credibilidad. De nuevo, deberían identificarse indicadores que permitan valorar la magnitud del problema con la máxima granularidad posible, incluso barrio por barrio, si se dispone de los datos suficientes. La proporcionalidad de la respuesta es un elemento esencial. Criterios como el precio medio de alquiler por metro cuadrado, la evolución histórica reciente del mismo y su relación con los ingresos familiares disponibles o el esfuerzo medio que supone para las familias el gasto de vivienda son básicos para realizar este trabajo.

3. Establecer unos índices de precios de alquiler detallados

Probablemente la cuestión menos jurídica pero con mayor complejidad práctica. Se debe determinar el precio de alquiler máximo por metro cuadrado en cada unidad territorial, con el máximo nivel de detalle, que permita justificar una carga oportuna para las familias. Evidentemente, no puede quedar ligado a elementos subjetivos como el nivel de renta de una familia concreta, por el efecto estigmatizante que podría tener para el acceso de las familias en peores circunstancias al mercado de alquiler. Se trata de elaborar un estudio econométrico detallado que, además, pueda actualizarse de forma periódica para poder comprobar su vigencia.

4. Delimitar las zonas con una mayor tensión y declarar en ellas la situación de emergencia habitacional

En base a los datos recogidos en los apartados anteriores, declarar administrativamente esta situación, quizás indicando la gradación del problema si con ello se permite una actuación posterior más proporcionada en cada unidad territorial. Dicha declaración debe indicar en todo momento su carácter extraordinario y no debería ser por un tiempo indefinido, además de revisarse periódicamente que se siguen dando las circunstancias que justificaron en primer lugar su declaración.

5. Recoger los precios excesivos como un incumplimiento de la función social de la vivienda

Se debería modificar la Ley 5/2018 de vivienda de las Islas Baleares para recoger como situación de incumplimiento objetivo de la función social de la vivienda los casos en los que, dentro de una zona declarada como de emergencia habitacional, se cobren alquileres que superen los índices determinados. Se cumple con ello la obligación constitucional de que sea una ley la que determine la función social de la propiedad, lo que posibilita articular límites a la misma, siempre en base a cuestiones de interés general.

6. Definir un sistema claro de excepciones y limitaciones

Establecer un precio único por metro cuadrado en cada zona es un mecanismo sencillo y de fácil aplicación, pero puede dar lugar a situaciones injustas. Para evitarlas, es necesario establecer un sistema de excepciones, tanto de tipo objetivo como subjetivo, para garantizar que la norma cumple su objetivo con el mínimo impacto. Además, este equilibrio es necesario para superar el criterio de proporcionalidad que debe verificar cualquier norma que limite derechos.

6.1. Excepciones objetivas

Relativas a la situación, configuración y estado del inmueble. El objetivo de la limitación de precios es asegurar la disponibilidad de viviendas utilitarias a precios proporcionados. Las viviendas que no cumplan este criterio de ser utilitarias deberían quedar excepcionadas del régimen de limitación de precios. Se podrían establecer aquí, por ejemplo, excepciones como las que se proponer a continuación:

• Viviendas sujetas a otros regímenes de precios, siempre que estos sean menores a los previstos en la limitación general. Es decir, si los precios de alquiler de una vivienda de protección oficial son inferiores a los establecidos como máximos con la limitación de precios, se aplicarán los precios máximos de VPO y no los de los índices correspondientes.
• Tamaño máximo, de forma que las viviendas por encima de determinada superficie quedasen fuera de la limitación de precios (como ya hace, en determinados aspectos la propia LAU). La determinación de este límite corresponde a las autoridades, pero entre 90 y 120 m² podría ser una primera referencia.
• Ubicación, aunque este aspecto de alguna forma ya quede recogido en la variabilidad de precios, al establecerse los índices por zonas, podría tener sentido dejar fuera del ámbito de la limitación de precios zonas donde las viviendas correspondan a una tipología de lujo o no se adapten al objetivo de conseguir viviendas utilitarias. Esta zonificación debería realizarse de forma simultánea a la aprobación de la ley, aunque se permita de forma posterior su revisión.
• Tipología, de acuerdo con el objetivo de la medida. Tiene sentido que la medida se aplique en viviendas ubicadas en edificios plurifamiliares (pisos), pero quizás en otro tipo de viviendas no. Un chalet con piscina quizás no deba considerarse como una vivienda utilitaria y, por lo tanto, pueda o deba quedar fuera del régimen de limitación de precios.
• Viviendas de nueva construcción, precisamente para que la limitación de precios de alquiler no desincentive las nuevas promociones de vivienda. Podría establecerse un período de gracia desde la finalización de las obras, de forma que no se aplicase la limitación de precios hasta que haya transcurrido dicho plazo, o bien la posibilidad de aplicar un multiplicador sobre el precio máximo de los índices.
• Viviendas rehabilitadas, por el mismo motivo que en el límite anterior, es decir, para no desincentivar la rehabilitación de viviendas. De esta forma, las viviendas que hayan sido objeto de rehabilitación, podrían quedar fuera de la limitación de precios durante un plazo, o bien, incrementar los precios máximos en un determinado porcentaje.

6.2. Excepciones subjetivas

Relativas a las condiciones y situación de su propietario, así como a la forma en la que adquirió la propiedad de las viviendas. Podrían plantearse los límites siguientes:

• Renta familiar del propietario, porque para muchas familias una segunda vivienda es, en realidad, el complemento de unas pensiones o ingresos muy bajos. No tendría sentido reducir el precio de alquiler para beneficiar a unas familias perjudicando a otras hasta el punto de que quedaran por debajo de un umbral de ingresos imprescindible para garantizar su suficiencia. Evidentemente, solo tendría sentido para viviendas propiedad de personas físicas y se debería establecer un límite máximo de viviendas y un límite mínimo de renta anual familiar. Si la unidad familiar propietaria queda por debajo de una determinada renta anual, debería poder alquilar sin limitación o, como mínimo,
• Retorno positivo del alquiler, también para garantizar que el alquiler de la misma reporta al propietario un beneficio neto o, como mínimo, no arroja un resultado negativo. Es decir, el precio de alquiler debería permitir a su propietario el pago de todos los gastos, incluido, en su caso, el pago de la hipoteca, el IBI, la comunidad y resto de costes vinculados a la misma. De no ser así, no debería aplicarse la limitación de precios a dicha propiedad.
• Rentabilidad bruta mínima, de forma que sobre el precio de adquisición concreto de esa vivienda el alquiler anual suponga un porcentaje mínimo de rentabilidad. Si el alquiler establecido por los índices de la zona como precio máximo no alcanza dicha rentabilidad mínima, la propiedad debería quedar fuera del sistema de limitación de precios o este debería corregirse para este caso puntual hasta garantizar este porcentaje.

Nótese que se trata de algunas propuestas básicas precisamente para garantizar la proporcionalidad y el equilibrio de la medida. Deberían concretarse por el legislador con el suficiente detalle. Será, en todo caso, cada propietario quien deba alegar y acreditar estos motivos a la firma del contrato de alquiler si supera el precio máximo correspondiente. Esta acreditación formal será la que permita al propietario no enfrentarse a sanciones por incumplimiento de la función social de la vivienda.

7. Configurar un régimen sancionador para quien alquile por encima de los precios máximos previstos en cada zona declarada en emergencia

Se trata de la pieza clave de esta propuesta. Del análisis previo realizado sobre los modelos de restricción y el título competencial, queda claro que las CCAA no pueden regular nuevas figuras de alquiler ni modificar la regulación propuesta por la LAU. Es decir: la fijación del alquiler seguirá siendo libremente acordada entre las partes. Sin embargo, si se han dado todos los pasos anteriores y se puede justificar que hay actuaciones contrarias a la función social de la vivienda, ello habilita a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, competente de forma exclusiva en materia de vivienda, a sancionar administrativamente dichas conductas. Aquí se da la paradoja: se estarían sancionando conductas lícitas desde el punto de vista de la LAU, pero que, gracias a toda la justificación anterior, podrían considerarse insolidarias a nivel social y contrarias a la función social de la vivienda, por lo que serían sancionadas administrativamente. La sanción, evidentemente, no anularía la legalidad y vigencia del contrato válidamente firmado y la renta en él establecida, pero si se establece una cuantía económica significativa, actuaría como un importante estímulo para que los propietarios respetasen los precios máximos fijados. Como todas las normas con efectos negativos para los ciudadanos, tiene que ser irretroactiva, por lo que únicamente serían sancionables los nuevos contratos firmados con posterioridad a la entrada en vigor de la norma y/o la declaración de zona tensionada.

Por sorprendente que pueda parecer, hay antecedentes inmediatos y en vigor dentro de la normativa balear de vivienda, plenamente operativos y muy similares en cuanto a su configuración jurídica, como es el caso de la sanción administrativa a los grandes tenedores que ante una ejecución hipotecaria de una vivienda de una familia vulnerable no ofrezcan a ésta un alquiler social de forma previa a iniciar la ejecución o el lanzamiento. Es exactamente la misma situación: en este caso asiste al gran tenedor su derecho a instar judicialmente el lanzamiento de la familia, una conducta lícita, prevista y regulada en la LEC, y que no puede condicionarse por una normativa autonómica. Sin embargo, si procede así sin realizar la oferta de alquiler social, se expone a unas sanciones importantes. Esta norma en concreto fue analizada al detalle por parte del Estado que, finalmente, acabó dando la razón a la Comunidad Autónoma, en el sentido de ser constitucional, ajustarse al marco competencial y ser proporcionada.

Por lo tanto, sí hay antecedentes en la normativa autonómica de vivienda de conductas lícitas de acuerdo con normativa estatal que, de forma justificada, pueden tipificarse y sancionarse por normas específicas de ámbito autonómico si se acredita que afectan a la función social de la vivienda. Hay, así, espacio jurídico para defender la tesis propuesta y, con ella, el modelo de limitación de precios al alquiler que aquí se ha expuesto.

8. Promover un mecanismo de tramitación simplificada para los procedimientos sancionadores por superar el precio máximo de alquiler

Es una posibilidad recogida en el art. 96 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y permitiría dotar de mayor agilidad y, por lo tanto, de una mayor efectividad, al mecanismo diseñado de control de precios, reduciendo plazos y carga administrativa a quien tenga que hacerlo efectivo.

Conclusión

Reuniendo y articulando todos los elementos descritos se podría construir un sistema de limitación de precios máximos de alquiler completo, efectivo, de alcance autonómico y con garantías básicas de legalidad y competencia.

Consideraciones jurídicas aparte, la puesta en marcha de un modelo de control de precios como el propuesto, además de la inmediata reacción por parte del Estado, supone diversos desafíos logísticos, como son, primero, la elaboración de las justificaciones necesarias, y, después, la carga de tramitación administrativa que puede suponer para la inspección e instrucción garantizar el cumplimiento de las medidas previstas.

En el próximo artículo se discutirán algunas cuestiones prácticas adicionales y cómo podría materializarse la propuesta concreta que se ha presentado en este artículo, de forma que pudiera tramitarse y aprobarse a la mayor brevedad, para conseguir así su entrada en vigor y el efecto de limitación de precios de alquiler en todo el territorio de las Baleares.

(Continuará en un próximo artículo)