Como sabrán los que hayan leído alguna de mis entradas anteriores en este bloc de notas sobre vivienda, mi cruzada particular consiste en demostrar que no se pueden diseñar ni gestionar políticas adecuadas sin tener información fiable y actualizada sobre la realidad del mercado inmobiliario. Por eso precisamente me sorprende la alegría con la que algunas personas manejan conceptos muy mediáticos sin tomarse la molestia de profundizar en ellos, sin ni tan siquiera tratar de entender su definición formal o atender a la realidad. La vivienda vacía es uno de ellos: en determinados sectores prolifera el discurso de que los pisos vacíos son la solución a todos los problemas de acceso a la vivienda que sufre la sociedad, una especie de panacea definitiva. Adelantaré sin más preámbulos la conclusión final: no es así.

Y no es así porque, entre otras cosas, hay muchísimas menos viviendas vacías de las que nos cuentan, ya que en ocasiones se toman cifras conceptualmente incorrectas, quiero creer que más por error o ignorancia que por mala fe. Desmontaré a continuación unos cuantos mitos que tiene ya una cierta tradición…

Viviendas vacías según el INE (2011)

De acuerdo con la definición que utilizó el INE en la elaboración de las cifras del Censo de Población y Vivienda de 2011, que es el último dato disponible, la proporción de viviendas vacías se calcula de la siguiente forma:

Este indicador se obtiene directamente del Censo de Población y Viviendas 2011, del INE, y se basa en el concepto de «viviendas familiares», las cuales se dividen en Principales-Convencionales, Principales-No Convencionales (Alojamientos) y No-principales. Las Viviendas Familiares No-Principales se dividen en: Secundarias (ocupadas solo una parte del año o bien ocupadas todo el año pero por grupos diferentes, sin constituir para ninguno de ellos residencia habitual ) y Vacías (desocupadas todo el año).
Una vivienda familiar se considera desocupada o vacía cuando no es la residencia habitual de ninguna persona ni es utilizada de forma estacional, periódica o esporádica por nadie. Se trata de viviendas deshabitadas.

De acuerdo con la definición anterior, a efectos del Censo, son viviendas vacías aquellas que se mantienen desocupadas todo el año, pero esta desocupación se determina a través de una metodología de cruce de información entre Catastro y el Padrón de Habitantes, complementada por un trabajo de campo, pero sin ningún tipo de comprobación adicional de otros indicadores objetivos. Esto supone, por lo tanto, una importante limitación metodológica. Puede verse el detalle de su elaboración y cálculo en el documento Proyecto de Censos Demográficos 2011.

Los principales resultados en cuanto a viviendas vacías y su desglose territorial se recogen en la nota de prensa del INE de 18 de abril de 2013.

Como puede verse, dejando aparte el caso de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, las CCAA con mayor presión demográfica tienen porcentajes de vivienda vacía menores que la media nacional, como es el caso de Madrid, Cataluña y las Islas Baleares, entre otras.

Es importante también ver la evolución de estas cifras de vivienda vacía respecto al dato anterior, correspondiente al Censo de 2001, dado que es significativo de cara a entender las tendencias y dinámicas del mercado:

En el conjunto de España aumentaron las viviendas vacías en más de 300.000, pero de nuevo se observa una tendencia en sentido contrario en aquellas CCAA con una mayor presión demográfica, como Madrid, Cataluña, el País Vasco o Baleares, donde se produjo la mayor reducción, casi un 17%.

Además, que se mantenga desocupada de facto no implica que esté en buenas condiciones. De hecho, es un dato que también recoge el INE, aunque sólo lo presenta de forma agregada, tal y como se observa en las siguientes gráficas:

Es decir, sólo un 85% de la vivienda identificada como vacía se consideraba en buen estado en 2011. Además, aproximadamente dos terceras partes de las viviendas de este país corresponden a edificios plurifamiliares (pisos). Por lo tanto, se podría determinar así, empleando los factores indicados, que en España en 2011 había algo menos de 2 millones de pisos vacíos en buen estado.

Para poner esta cifra en contexto, habría que recordar la situación en la que se encontraba España en 2011: en plena crisis económica después, precisamente, de la crisis económica de las hipotecas subprime, por lo que muchos de esos pisos formaban parte de los excedentes generados durante la década inmediatamente anterior, durante la burbuja inmobiliaria. Otros acabaron vacíos al no poder hacer frente sus propietarios a las hipotecas, pasando a ser propiedad de los bancos y engrosando en muchos casos el listado de activos tóxicos que después se trasladarían en masa a la SAREB con el rescate estatal a la banca.

La situación era muy diferente a lo que sucedió durante la década siguiente, en la que el mercado inmobiliario recuperó volumen, actividad y precios, por lo que la cifra actual de pisos vacíos es, sin duda, muy inferior a la que se determinó en el Censo de 2011.

Otras cifras oficiales que no corresponden a viviendas vacías

Como se indicaba en el punto anterior, no tenemos hoy estadísticas válidas de cuánta vivienda vacía hay realmente en España, y no las tendremos hasta que se elabore el próximo censo. Por eso precisamente se debe ir con mucho cuidado al equiparar a viviendas vacías otras cifras que nada tienen que ver. Veamos algún ejemplo concreto para entender la magnitud del error.

Al hacer la declaración de la renta, en el modelo 100 de la Agencia Tributaria, cada persona debe indicar todos los inmuebles de los que es propietario, incluyendo su tipología. Por lo tanto, se incluyen también las viviendas, que pueden estar en tres situaciones básicas distintas: vivienda habitual, entendida como la vivienda principal del declarante y que debe ser única; arrendada, es decir, alquilada a un tercero; y, como última categoría, por descarte, a disposición de su titular, es decir, que no es la vivienda habitual ni está alquilada.

Por lo tanto, las viviendas vacías sí son viviendas “a disposición de su titular”, pero también lo son las segundas residencias e incluso inmuebles que catastralmente se identifican como viviendas pese a estar en situación de ruina. De este modo, este número es muchísimo más alto que las viviendas vacías como tal, entendiendo éstas como aquellas que son susceptibles de ser habitadas.

La última estadística disponible corresponde a la declaración de renta de 2019 y en ella se desglosa la clasificación de las viviendas según su uso, de acuerdo con las categorías antes indicadas. Según estos datos, habría en España el equivalente a un total de 4.803.761 viviendas o, lo que es lo mismo, un 28,31% del total de viviendas declaradas. El detalle se muestra en la siguiente captura de la página web de la Agencia Tributaria.

Así pues, estos casi 5 millones de viviendas a disposición de sus propietarios incluyen las viviendas vacías propiedad de personas físicas, pero también cualquier otra vivienda que no hayan declarado fiscalmente como principal, como sería el caso de aquellas en las que viven partes del año, segundas residencias, viviendas en situación ruinosa, y, por supuesto, tanto en suelo rústico como urbano. Es decir: se está sobrestimando de forma muy significativa el número de viviendas vacías si se hace una equivalencia directa, que sería, además, metodológicamente incorrecta.

Existe otra discrepancia conceptual importante: si hablamos de las estadísticas del IRPF, nos referimos únicamente a las viviendas en manos de personas físicas. Sin embargo, en el discurso político, al hablar de viviendas vacías se hace referencia casi siempre a los que están en manos de personas jurídicas, esto es, de empresas, y más concretamente, grandes tenedores: bancos, fondos de inversión e inmobiliarias.

Vivienda vacías según el INE (2021)

No disponemos aún de los resultados del Censo de 2021, pero sí que podemos revisar la nueva metodología que propone el INE, mucho más rigurosa en la determinación de las viviendas vacías. De hecho, lo primero que hace el INE es eliminar como tal la categoría de vivienda vacía, manteniendo a partir de ahora dos únicas posibilidades: viviendas principales y viviendas no principales. Esto se debe, por una parte, a un mandato reglamentario a nivel europeo y, por otra, precisamente, a la inexistencia de registros administrativos adecuados que permitan su identificación inequívoca como vivienda vacía. Así lo explican en el proyecto técnico para el Censo de 2021 publicado en su web:

De cara al censo de 2021 cabría plantearse de nuevo esas mismas dos categorías (secundaria, vacía) e incluso quizá una tercera para otros usos, como podría ser el de pisos turísticos, de creciente implantación en muchas zonas.

Pero los registros administrativos en la actualidad no permiten llegar tan lejos. Así pues, se opta como primera aproximación, por proporcionar para todas las viviendas solo dos categorías: principales y no principales. Pero no se renuncia a proporcionar otra información que permita a los usuarios distinguir entre zonas donde mayoritariamente hay viviendas vacías y secundarias, como se detalla a continuación.

Como mejor aproximación a la determinación de la vivienda vacía, el INE realizará una clasificación adicional de viviendas en base a su consumo eléctrico. Vincular el consumo eléctrico a las viviendas permitirá determinar la intensidad con la que se usan. Una vivienda sin consumo sería así equivalente a una vivienda vacía, por más que siga habiendo problemas metodológicos diversos. El primero, procedimental, en el sentido de que no siempre será posible cruzar los datos de consumos eléctricos con las referencias catastrales y direcciones. El segundo, conceptual: las viviendas sin contador eléctrico no aparecerán en este listado, independientemente de que estén vacías, y, por otra parte, habrá viviendas que no están vacías pero que no tengan consumos eléctricos, bien por ser autosuficientes (autoconsumo) o bien por estar okupadas y obtener la electricidad desde otros contadores. Consciente de las dificultades, el INE procesará estos datos a nivel de sección censal, como avanza en el documento de metodología.

Identificar la vivienda vacía mediante indicadores objetivos, como un consumo eléctrico anormalmente bajo es algo que han hecho algunas de las CCAA que han regulado esta figura. Vinculado normalmente a impuestos o recargos, es un mecanismo sencillo para determinar de forma objetiva la falta de uso de una vivienda.

Es pronto para adelantar conclusiones: habrá que esperar a que durante la primavera de 2023, si no hay retrasos, se publiquen los primeros resultados del Censo 2021. Mi apuesta personal es que las cifras de viviendas equiparadas a vacías (sin consumo) será significativamente menores que las del Censo de 2011. La pujanza del mercado inmobiliario y la nueva metodología apuntan en esta dirección.

Viviendas vacías en Baleares

Baleares es una de las CCAA que tiene legalmente definido el concepto de vivienda vacía. Su Ley de Vivienda recoge una definición bastante completa de lo que denomina vivienda desocupada:

Artículo 36. La vivienda desocupada.

1. Se entiende por vivienda desocupada la que permanece deshabitada de manera continuada durante un tiempo superior a dos años, sin ninguna causa que justifique su desocupación, según establece esta ley y la normativa de desarrollo.

2. Se considera que hay una causa justificada para la desocupación continuada en los siguientes casos:

a) Que la vivienda esté pendiente de la resolución de algún litigio que afecte a los derechos derivados de la propiedad.
b) Que la vivienda esté ocupada ilegalmente.
c) Que la vivienda esté gravada con algún derecho real o carga que impida ocuparla.
d) Que sea una vivienda de segunda residencia, siempre que no se encuentre en un área declarada de emergencia habitacional o que no pertenezca a un gran tenedor de viviendas.
e) En los supuestos de traslado de domicilio por motivos laborales, de estudios, de salud, de dependencia o de emergencia social, acreditados debidamente.
f) Que haya otras causas, diferentes de las anteriores, debidamente acreditadas que impidan de forma justificada la ocupación de la vivienda.

3. Los grandes tenedores de vivienda tendrán la obligación de dar cumplimiento a la función social de la misma mediante su uso habitacional efectivo. El incumplimiento de la referida obligación durante un tiempo superior a dos años, acreditada con la inscripción de la vivienda en el Registro de viviendas desocupadas, será causa bastante de interés social para proceder a la expropiación forzosa del uso temporal de aquellas viviendas que se encuentren inscritas en el Registro, siempre que se den las circunstancias establecidas en el artículo 42 de esta Ley y conforme al procedimiento establecido en la legislación sobre expropiación forzosa.

4. La transmisión entre grandes tenedores de las viviendas inscritas en el Registro de viviendas desocupadas está sujeta al derecho de tanteo y retracto a favor de la Administración de la comunidad autónoma. Este derecho de adquisición preferente está vigente mientras las viviendas se mantienen inscritas en el Registro de viviendas desocupadas y afecta a la primera y posteriores transmisiones de la vivienda. Para el ejercicio del derecho de tanteo y retracto son de aplicación los artículos 26 quater, 26 quinquies y 26 sexies.

Como puede verse, además de incluir la definición, adelanta que mantener una vivienda desocupada supone un incumplimiento de su función social, estableciendo una responsabilidad cualificada en el caso de los grandes tenedores de vivienda, por lo que se les imponen deberes jurídicos adicionales. Además, la definición es funcional, en el sentido de que sólo aquellas viviendas que no hayan tenido uso de forma interrumpida durante dos años pero que estén en condiciones de ser habitadas tendrán consideración de vivienda desocupada.

Además, en Baleares se aprobó el Decreto 36/2019, de 10 de mayo, por el que se regulan las viviendas desocupadas (…) en el que se desarrolla el artículo de la Ley, estableciendo las circunstancias objetivas en las que se entiende que una vivienda está desocupada:

Artículo 2. Vivienda desocupada

1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, se entiende por vivienda desocupada aquella que permanece desocupada de manera continuada durante un tiempo superior a dos años, sin ninguna causa que justifique su desocupación. En todo caso, la ocupación deberá ser efectiva y no será suficiente la existencia de un título jurídico habilitante.

2. Se presumirá que una vivienda se encuentra desocupada cuando exista alguno de los siguientes indicios, sin que esta lista tenga la consideración de cerrada:

— No se destine de forma efectiva al uso residencial previsto legalmente.
— No conste ninguna persona empadronada actualmente en la vivienda.
— La recepción de las notificaciones y el correo se dirijan a un lugar distinto de la vivienda.
— Las declaraciones o actos propios del titular de la vivienda.
— El consumo mínimo de los servicios suministrados de agua, gas o electricidad sean anormales.

A efectos del consumo de suministros, se tendrá en cuenta la media habitual por vivienda y año que resulte de los valores proporcionados por las empresas suministradoras que presten servicios en la localidad de referencia. En defecto de estos datos, se podrán utilizar los valores indicados en los siguientes apartados, que podrán ser objeto de modificación o actualización reglamentaria:

a) El consumo de agua que, a falta de información más específica por parte de los correspondientes servicios suministradores, permitirá considerar desocupada una vivienda:

— Si es inferior a 0,21 metros cúbicos por vivienda y mes.
— Si es inferior a 2,47 metros cúbicos por vivienda y año.

b) El consumo de electricidad que, a falta de información más específica por parte de los correspondientes servicios suministradores, permitirá considerar desocupada una vivienda:

— Si es inferior a 24 kilovatios hora por vivienda y mes.
— Si es inferior a 291 kilovatios hora por vivienda y año.

3. Si de oficio o por denuncia se tiene constancia de que una vivienda se encuentra desocupada, se iniciará el procedimiento de inspección, y sancionador en su caso, que sea necesario, con el fin de determinar si la vivienda se encuentra efectivamente desocupada o no.

Como puede verse, el criterio del consumo eléctrico anormalmente bajo es uno de ellos, acorde con la nueva metodología que seguirá el INE en el Censo de 2021.

En cualquier caso, se mantiene el problema de la cuantificación de la vivienda desocupada en las Islas Baleares. Tomando como base el dato del Censo de 2011 calculado por el INE, la cifra total de viviendas vacías ascendía a 71.255 (un 12% del total, por debajo de la media estatal, que se situó en el 14%). Aplicando los factores de corrección relativos a aquellas que están en buen estado y, además, son pisos, se obtiene una cifra menor, unas 40.378 (algo menos del 7% de las viviendas de Baleares).

Lo relevante es, llegados a este punto, determinar lo que sucedió de forma previa a 2011 y, sobre todo, lo que ha pasado después, para entender si se puede o no mantener esa cifra como válida a día de hoy. Los datos principales a tener en cuenta son, por una parte, el crecimiento de población durante ese período, y, por otra, el incremento total del parque de viviendas durante ese período. Entre 2011 y hoy, la población de Baleares se ha incrementado en más de 130.000 personas, es decir, casi un 10%. Por su parte, el parque de viviendas, siempre según datos del INE / IBESTAT, ha pasado de 586.883 viviendas a más de 600.000.

Tomando una densidad media de 2,4 personas por vivienda, ese incremento de población de 130.000 personas requiere de unas 54.000 viviendas. Si sólo se han construido unas 14.000 viviendas nuevas, han hecho falta 40.000 viviendas más, entre las que se encontrarán, con toda probabilidad, muchas viviendas de las que estaban vacías en 2011. Así las cosas, se puede afirmar con seguridad que la cifra de viviendas vacías en Baleares a día de hoy es, con toda seguridad, muy inferior al dato de 2011 y, probablemente, quedará por debajo de la mitad. Con toda seguridad, el porcentaje de viviendas vacías en Baleares será inferior al 10% del parque total edificado.

En cualquier caso, insistir de nuevo que hay diferencias conceptuales importantes entre la vivienda vacía determinada estadísticamente y la vivienda desocupada legalmente definida en Baleares. Solo se considera vivienda desocupada aquella que está efectivamente sin uso pero, además, está en unas condiciones que la hacen susceptible de acoger a una familia.

Todo esto es incompatible con las cifras que algunos partidos políticos manejan, al repetir errores cometidos anteriormente, al indicar que hay en Baleares 120.708 viviendas vacías. No, lo que había en Baleares en 2019 era un total de 120.708 viviendas declaradas como a disposición de sus propietarios (personas físicas). Equiparar esto a vivienda vacía es cometer un error mayúsculo a nivel conceptual y a nivel cuantitativo. Un mercado inmobiliario tan caliente como el de Baleares no permitiría jamás que un 28% de las viviendas estuvieran vacías: el coste de oportunidad en términos económicos lo hace imposible.

El porcentaje de vivienda vacía en Baleares a día de hoy debe quedar con seguridad por debajo del 10%, dado que en 2011 era del 12% y la población residente se ha incrementado en más de 130.000 personas sin que haya habido un crecimiento equivalente del parque total de vivienda edificada.

Si a la vivienda desocupada se le añade el requisito de que sea propiedad de grandes tenedores, la cifra decae considerablemente. El propio Gobierno de las Islas Baleares reconoció que tiene inscritas e identificadas unas 700 viviendas desocupadas de grandes tenedores en el registro administrativo creado a tal efecto, cuyo máximo histórico llegó a las 1.400 viviendas.

Por su parte, el Ayuntamiento de Ibiza ha puesto en marcha un ambicioso trabajo de campo para determinar con precisión el número y ubicación de todas las viviendas vacías de su municipio, como parte de la elaboración de un censo de las cerca de 24.000 viviendas que hay en su término municipal. Esperamos con interés el resultado de este estudio para confirmar si las cifras de vivienda vacía que proporcionan las estadísticas se ajustan a la realidad contrastada por este trabajo.

Conclusiones

La conclusión fundamental sobre la vivienda vacía es que probablemente hay menos de la que se dice y, de la que efectivamente existe, sólo una fracción estaría en condiciones de acoger familias por sus condiciones físicas o jurídicas.

Además, se hace muy difícil cuantificar algo que no tiene una definición única. A nivel estatal no existe a día de hoy una definición válida, e incluso la futura Ley por el derecho a la vivienda, que recoge el concepto, no lo define como tal:

Artículo 41. Caracterización del parque de vivienda. Vivienda deshabitada o vacía.

1. Las Administraciones territoriales competentes en materia de vivienda, sobre la base de sus sistemas de información y gestión, ofrecerán información sobre el uso y destino del parque de viviendas de su ámbito territorial, con indicación, en términos agregados, del número de viviendas o de inmuebles de uso residencial que estén habitados por hogares y constituyan su residencia principal, así como aquellos que se hayan identificado como deshabitados o vacíos dentro de su ámbito territorial, incluyendo también de forma agregada, el número de inmuebles a los que, en su caso, se haya aplicado el recargo fiscal establecido en el artículo 72 del Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, especificando las medidas y acciones orientadas a la optimización del uso del parque de vivienda del ámbito territorial.

La nueva metodología del INE de cara al Censo de 2021, sin ser infalible, supondrá una gran mejora en cuanto a diagnóstico, pese a sus limitaciones metodológicas.

En cualquier caso, en un mercado con una demanda al alza y una oferta prácticamente estática, la teoría económica indica que se producirá una subida de precios. Estos precios más altos suponen un incentivo económico directo para movilizar toda esta vivienda, poniéndola en el mercado, sea en alquiler o en venta, para rentabilizarla, por lo que el volumen de vivienda vacía, que sí pudo ser significativo tras el estallido de la crisis de las hipotecas subprime, no es hoy más que un elemento residual en aquellos territorios con mayor presión demográfica.

No se puede, por lo tanto, asumir que existe la suficiente vivienda desocupada como para solucionar de golpe los graves problemas de acceso a la misma que sufren los territorios con mayor presión demográfica. Es un razonamiento muy atractivo, muy elegante: sin consumir territorio ni recursos se dispone ya mismo de un stock de viviendas que puede resolver la carestía de las mismas. Pero, desgraciadamente, es falso y, por lo tanto, inviable como solución incluso aunque se dispusiera de las herramientas jurídicas necesarias como para intervenir de esta forma la propiedad privada.

Lo anterior, obviamente, no quiere decir que las administraciones públicas puedan o deban obviar este tema. Al contrario: deben hacer todo lo posible para conseguir que estas viviendas vacías se incorporen de una forma u otra al mercado inmobiliario, sea mediante incentivos o sea mediante la intervención directa y el uso de su capacidad coercitiva, pero entendiendo que no serán en ningún caso una solución definitiva al problema, sino, en el mejor de los casos, una pequeña ayuda más.

Si el de la vivienda fuera un problema sencillo, con una única causa, quizás sí se pudiera resolver con una única solución, pero sabemos que no es así. Es un cúmulo de factores el que nos ha traído hasta el punto actual, por lo que su solución o, como mínimo, la mejora de la situación, pasa necesariamente por medidas diversas, por una actuación completa y compleja. Como consejo final, desconfiad de cualquier solución simple ante un problema complejo y multifactorial.