Ante la próxima aprobación y promulgación de la Ley por el Derecho a la Vivienda, una de las normas estrella de esta legislatura en el ámbito estatal, me he atrevido a hacer una lectura crítica del proyecto original de ley desde una perspectiva autonómica concreta: la de Baleares.

No es mi intención entrar en cuestiones ideológicas ni criticar los planteamientos de fondo que se hacen en el proyecto de ley, sino más bien analizar algunas cuestiones formales, especialmente en cuanto a la competencia del Estado para regular una materia que corresponde en exclusiva a las CCAA, así como los problemas prácticos que puede suponer la convivencia de una norma estatal con los diferentes regímenes propios autonómicos.

El proyecto de ley, muy retrasado respecto a las previsiones originales, fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 1 de febrero de 2022, un año más tarde de lo anunciado por el entonces ministro José Luis Ábalos.

Además de las notables y notorias desavenencias en el seno del Gobierno de coalición entre PSOE y Unidas Podemos, así como los avisos de desmarque de algunos socios de investidura durante su elaboración, la crítica más dura a la misma llegó a través del contundente dictamen del Consejo General del Poder Judicial de 27 de enero de 2022, que de forma previa rechazó otro informe con un tono mucho más conciliador. A lo largo de las 64 páginas del extenso informe que después se aprobó por el pleno del CGPJ se insiste especialmente en los diversos problemas competenciales en los que incurre el proyecto de ley.

En cualquier caso, dicho informe era preceptivo pero no vinculante, por lo que se aprobó el proyecto de ley pese a las dudas sobre la constitucionalidad del texto planteadas por el CGPJ.

Cabe la pena indicar, además, que el proyecto de ley finalmente aprobado por el Consejo de Ministros era en todo idéntico al anteproyecto original o, lo que es lo mismo: el Gobierno estatal no aceptó ninguna de las sugerencias y alegaciones presentadas por los distintos actores, incluidas las remitidas por las diferentes CCAA, las más afectadas al ser una ley estatal que regula una competencia que les corresponde en exclusiva.

En cualquier caso, en su tramitación parlamentaria se superó la votación de las enmiendas a la totalidad con una cierta holgura, por lo que solo queda ahora resolver las enmiendas parciales y proceder a la aprobación de la ley, que se espera que quede resuelto en el próximo período de sesiones.

Finalmente, decir que la lectura se ha hecho sobre el texto del proyecto de ley, que seguramente distará bastante de la ley finalmente aprobada, dado que las alegaciones presentadas por los distintos grupos políticos se cuentan por centenares y, además, algunos de estos grupos políticos han dicho que si no se aceptan sus alegaciones no se aprobará la ley. El juego parlamentario de siempre.

La competencia exclusiva autonómica

La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tiene competencia exclusiva en materia de vivienda, tal y como establece el art. 30.3 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Además, en el mismo Estatuto se recoge el acceso a la vivienda como principio rector de la actividad pública, art. 12, y la garantía de este derecho de acceso a la vivienda, art. 22.

La Consejería de Movilidad y Vivienda, de acuerdo con el Decreto 11/2021, de 15 de febrero, de la presidenta de las Illes Balears, por el que se establecen las competencias y la estructura orgánica básica de las consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, a través de la Dirección General de Vivienda y Arquitectura, es competente en las siguientes materias:

Defensa y fomento de la función social de la vivienda y del cumplimiento de la normativa aplicable; diseño y ejecución de políticas públicas de vivienda; ordenación de la vivienda y servicio de inspección; fomento, coordinación y gestión de las ayudas públicas en materia de vivienda; programación, regulación y control de la vivienda de protección oficial y con otros tipos de protección pública; concertación y coordinación de las políticas de vivienda con otras administraciones públicas; programación de la promoción pública de viviendas de iniciativa pública y otras formas de acceso a la vivienda; identificación, registro e interlocución con los grandes tenedores de vivienda y movilización de viviendas desocupadas; promoción y gestión del patrimonio público de vivienda, incluidas las políticas de suelo residencial; fomento de la rehabilitación de inmuebles; fomento de la regeneración y renovación de áreas urbanas y espacios públicos; supresión de barreras arquitectónicas; control de la calidad de la edificación e inspección técnica de edificios; valoraciones inmobiliarias; elaboración y contratación de proyectos de construcción y reforma de edificios y espacios públicos para las diferentes consejerías del Gobierno de las Illes Balears y su sector público instrumental; en esta materia, puede apoyar a otras administraciones públicas de las Illes Balears y a entidades sin ánimo de lucro.

Una vez leído el anteproyecto, y en base a las competencias propias, algunos aspectos del anteproyecto de Ley por el derecho a la vivienda resultan, como mínimo, chocantes a nivel competencial y de técnica jurídica.

Consideraciones generales

1. Título competencial y alcance

Una ley estatal debería ajustarse al ámbito competencial que le corresponde al Estado dentro de las competencias efectivamente cedidas a las CCAA, como es el caso de las competencias en vivienda.

Al Estado le asiste la competencia de promoción y fomento, que en ningún momento se discute y que tan buenos resultados ha dado a través de los sucesivos Planes Estatales de Vivienda.

Sin embargo, a lo largo de esta Ley se establecen distintas cuestiones relacionadas con la vivienda y conexas que son de clara competencia autonómica. Por lo tanto, se debería evitar una redacción taxativa, dado que no puede ser objeto de una norma básica estatal lo que es hoy competencia autonómica, especialmente cuando las distintas CCAA ha hecho uso de esta competencia y disponen de un rico y diverso ordenamiento propio en materia de vivienda.

En este sentido, merece destacar toda la regulación correspondiente a vivienda protegida (VPO), que por el redactado que se asume parece imponerse a la normativa autonómica, cuando claramente la normativa estatal en este ámbito es meramente subsidiaria en relación a la autonómica, que tiene preeminencia. Otro tanto en relación con las diferentes menciones a cuestiones urbanísticas, aunque no resulten tan claras.

Por otra parte, y atendiendo a la realidad del reparto competencial ad intra a nivel autonómico, no tiene porqué haber coincidencia entre la competencia en materia de vivienda y la competencia urbanística, como sucede en el caso de las Islas Baleares, donde existe un Gobierno autonómico que sí es competente en materia de vivienda, pero las competencias en materia de urbanismo o habitabilidad corresponden en a los Consejos Insulares, que sin embargo no tienen competencias propias en materia de vivienda.

Sería recomendable por tanto que la redacción de la norma estatal no presumiese esta identidad competencial o podría generar graves problemas interpretativos en el ámbito autonómico.

De la lectura del anteproyecto se deduce que las disposiciones en materia de VPO son taxativas y que modifican cualesquiera regímenes anteriores, como es el caso de la calificación permanente o los cambios regulatorios que afectan a VPO. Entiendo que son competencias autonómicas y que debería quedar claro que la regulación estatal es, en cualquier caso, subsidiaria a la regulación autonómica, que puede establecer -y, de hecho, lo ha hecho- normativas propias, ajustadas a su propia realidad, y que no deberían entenderse en ningún caso derogadas por esta futura norma estatal.

Es decir, entiendo que la norma estatal debería posibilitar a las CCAA regular aquello que hasta momento no han podido regular por sí mismas, como es la novedosa regulación de las restricciones del precio de alquiler en las zonas declaradas como de mercado residencial tensionado, pero en ningún caso sustituir ni modificar aquellas normas que las diferentes CCAA, en ejercicio de sus competencias exclusivas, han desarrollado, aprobado y aplican.

2. Coincidencia de términos jurídicos con distinto contenido

Relacionado con el apartado anterior, el anteproyecto define conceptos jurídicos que ya han sido definidos de forma previa por parte de distintas CCAA, como es el caso de las Islas Baleares.

Se entiende de nuevo que las CCAA, con competencias exclusivas en materia de vivienda, han definido de forma previa conceptos que ahora se redefinen en el anteproyecto de ley estatal, como es el caso de la infravivienda o los grandes tenedores, entre otros. Es por este motivo que sería imprescindible regular el encaje en estos casos para evitar situaciones de difícil solución práctica y, especialmente, para evitar situaciones de inseguridad jurídica en cuestiones esenciales.

La solución más clara, atendiendo a la cuestión competencial indicada antes, consistiría en entender que las definiciones estatales tienen carácter subsidiario respecto a aquellas establecidas por normas autonómicas, de forma que la ley sería directamente aplicable tanto por las CCAA con normas propias como por aquellas que no las hayan desarrollado aún.

Si se opta por mantener de forma simultánea las definiciones autonómicas y la estatal, debería establecerse de forma expresa en el articulado de la ley, distinguiendo en todo caso entre la definición estatal y las autonómicas, añadiendo, por ejemplo, gran tenedor a efectos estatales o según la norma estatal.

La tercera vía, entender que la definición estatal se superpone a las autonómicas y las anula, vaciándolas de contenido, puede generar situaciones de difícil encaje, dado que el resto de las normas autonómicas vinculan dichas definiciones a determinadas medidas y herramientas.

Como puede verse, es imprescindible regular o bien la prelación, o bien la simultaneidad de ambas, para evitar precisamente inseguridad jurídica o avalanchas de reclamaciones judiciales por el cambio de criterio que puede suponer.

Por incluir un ejemplo muy claro de divergencia, merece la pena comparar la definición de gran tenedor. La definición autonómica recogida en la Ley 5/2018, de la vivienda de las Islas Baleares, establece que es gran tenedor quien sea propietario, tenga el uso o pueda disponer de diez o más viviendas en el ámbito de las Islas Baleares, de forma directa o indirecta, a través de sociedades que controlen.

3. Régimen de delimitación de las zonas con mercado residencial tensionado y aplicabilidad en el tiempo

Si bien la regulación del art. 18 del anteproyecto es bastante extensa y detallada, se echa en falta una mayor concreción de los indicadores que se citan y de los procedimientos a seguir para la aprobación de dichos planes.

La configuración del ámbito espacial es clave en este sentido, por lo que se insistirá después en la necesidad de flexibilizar al máximo los ámbitos territoriales que las CCAA decidan incluir en estas declaraciones.

Por otra parte, hay consideraciones temporales que merece la pena indicar, como el hecho de que la declaración de estos ámbitos supondrá la confección de expedientes largos y complejos, sujetos además a exposición pública, y cuya medida central, además, que es la regulación de precios máximos de alquiler de aplicación a las viviendas de los grandes tenedores, queda condicionada a su vez a un plazo de desarrollo de 18 meses.

En este sentido, y para no bloquear durante este plazo la aplicación de la medida, sería interesante que la propia ley otorgase a las diferentes CCAA la capacidad de desarrollar y utilizar sus propios índices y, en caso contrario, aplicar de forma transitoria los índices de alquiler de vivienda que elaboró y publicó el Ministerio, inmediatamente disponibles.

En el mismo sentido, algunas CCAA, como es el caso de Baleares, tienen regulados procedimientos semejantes de declaración de zonas de “emergencia habitacional” (concepto plenamente trasladable y que recoge en su tramitación indicadores idénticos y trámites semejantes). Por ello sería conveniente que las CCAA estuvieran expresamente autorizadas a seguir su propio procedimiento declarativo -ya vigente a día de hoy- para vincular a continuación los efectos que el anteproyecto de ley estatal recoge, siendo así aplicables desde el mismo momento de la entrada en vigor de esta norma. La situación de emergencia que en materia de vivienda se vive en Baleares hace muy criticable que las medidas que recoge el proyecto de ley no sean plenamente aplicables hasta dentro de más de 2 años, con suerte (tramitación de la ley + entrada en vigor + elaboración de indicadores).

Como última consideración temporal, y en base a lo indicado hasta aquí, parece que el plazo de 3 años puede ser excesivamente corto como para revertir la situación de un mercado tensionado, especialmente si algunas de las medidas no podrán aplicarse hasta 18 meses después de la publicación de la ley.

Revisión del articulado del anteproyecto

A continuación se realiza un recorrido secuencial del articulado del proyecto de ley, indicando aquellos aspectos que pueden suponer alguna dificultad de encaje con la normativa autonómica vigente:

• Arts. 1, 7, 15 y otros del anteproyecto. Se hace referencia al concepto de derecho a acceder a una vivienda, en contraposición a lo dispuesto en el art. 47 CE, que habla literalmente de disfrutar de una vivienda digna y adecuada. La función social, por su parte, se recoge a nivel constitucional en el art. 33 CE, por lo que la exigencia del cumplimiento de la función social de la vivienda deriva de este límite a la propiedad privada.
• Art. 3, definiciones. Como se ha comentado de forma extensa en las consideraciones generales, chocan con las definiciones de la ley de vivienda autonómica. Posible choque competencial con las CCAA, en este y otros artículos. Algunas de estas definiciones se consideran excesivamente ambiciosas, como por ejemplo, la definición de vivienda digna y adecuada, que es demasiado extensa y de difícil cumplimiento. Exceso regulatorio a nivel de legislación básica. Gran tenedor según este anteproyecto es aquel con10 o más inmuebles o con más de 1500 m2 construidos. Parece que es una limitación de competencias ya que las CCAA pueden considerar que en su territorio el gran tenedor puede tener otras características. La ley de vivienda balear define al gran tenedor solo como aquel con 10 o más viviendas exclusivamente, tal y como se ha detallado anteriormente. Se echa en falta una definición de la vivienda (o alojamiento) dotacional pública, a la que sin embargo se hace referencia a lo largo del resto del anteproyecto.
• Art. 6. La referencia al acoso inmobiliario debería, en todo caso, vincularse a una tipificación específica en el Código Penal que la configure como delito, dado que ésta sí es una competencia específica del Estado. Por otra parte, y en relación al resto de aspectos, dado que nada se prevé en este sentido en la Ley de Arrendamientos Urbanos y que no se puede establecer un régimen sancionador sobre contratos civiles en una norma autonómica, debe entenderse que se trata de una orientación de las políticas públicas más que de una obligación específica y reclamable, al no disponer de mecanismos efectivos de actuación fuera del ámbito jurisdiccional.
• Art 8, apartado a). Faltaría añadir “y demás normativa aplicable”, dado que hay diferentes configuraciones legales en normas autonómicas, insistiendo de nuevo en que la vivienda es una competencia exclusiva de las CCAA.
• Art 10. Se echa en falta el fomento de la iniciativa privada para uso propio (autopromoción como derecho). Además, el art. 10.1.c) habla de la “administración competente” cuando, en realidad, pueden ser varias las que establezcan condiciones y emitan título habilitante, como el caso de realización de obras en viviendas afectadas por la demarcación de costas, entre otras.
• Art 11.1: no debería entenderse el listado de deberes como cerrado, en el sentido de ser una enumeración numerus clausus, dado que diferentes CCAA han incluido deberes y obligaciones adicionales, especialmente en función de las características del propietario. En concreto, en Baleares la ley habilita a practicar expropiaciones temporales de uso en determinadas circunstancias, y estas peculiaridades normativas deberían tener un encaje genérico en este precepto, en el sentido de lo que otras leyes (autonómicas o no) puedan establecer.
• Art. 13. En cuanto a garantizar la accesibilidad en las viviendas de nueva construcción o en los casos de reforma integral, entiendo que es el Código Técnico de la Edificación, normativa básica estatal, la que establece el criterio de mínimos de accesibilidad y es, en realidad, el estándar a seguir en cuanto a accesibilidad y eliminación de barreras arquitectónicas, independientemente de que las CCAA puedan producir normativa adicional, como es el caso de las Baleares.
• Art 15.d y e: la obligatoriedad de destinar a uso vivienda social y porcentajes de uso un determinado suelo podría estar invadiendo competencias urbanísticas de las CCAA. No es competencia básica estatal, o sobrepasa dicha regulación básica estatal. Además, en concreto, que una norma estatal, en base a una declaración autonómica de duración temporal (las zonas de mercado tensionado, declaradas por 3 años), pueda llegar a cambiar lo establecido en un instrumento urbanístico municipal. El alcance puede ser excesivo.
• Art 16. La regulación sobre vivienda protegida no tiene carácter de norma básica estatal. La normativa estatal es, en este momento, subsidiaria, y las CCAA han regulado esta y otras figuras de acuerdo con su competencia exclusiva. No corresponde al Estado desandar este camino y establecer ahora el carácter básico, que podría entrar en contradicción con normas autonómicas en uso. Por otra parte, la retroactividad en la aplicación de la calificación permanente es claramente perjudicial para los propietarios y afecta a calificaciones ya concedidas e inscritas a nivel de Registro de la Propiedad. La aplicación de esta medida puede dar lugar, en mi opinión, a importantes reclamaciones patrimoniales contra el Estado.
• Art 18. El concepto de precio razonable (art. 18.2.c) es jurídicamente indeterminado. Por otra parte, interesaría establecer los ámbitos territoriales mínimo y máximo de estas declaraciones: desde la sección censal hasta el total de la Comunidad Autónoma. En este sentido, en el contexto de Baleares, cada isla funciona en la práctica como una zona metropolitana y una declaración limitada podría generar un efecto de desplazamiento indeseable. En este sentido, debería indicarse expresamente que se puede realizar esta declaración sobre un ámbito amplio si éste, en su conjunto, cumple los criterios establecidos, independientemente de que un ámbito inferior determinado e incluido en la definición genérica no los cumpla. Por otra parte, que la duración de la declaración sea inicialmente de 3 años parece insuficiente, dado que medidas como la potenciación de la construcción de vivienda social no puede iniciarse y concluirse en únicamente 3 años. El hecho, además, de que la duración mínima de los contratos de alquiler se fije en la LAU en 5 años (7 para personas jurídicas) hace recomendable homogeneizar los plazos e insistimos en que se eleve dicha declaración a una vigencia mínima de 5 años. Sería de agradecer una mayor concreción de los indicadores a aplicar o, en su caso, que quede claro que será la Administración competente la que determine estos indicadores y justifique su elección.
• Art. 19. Se refiere a la obligación de colaboración y suministro de información por parte de los grandes tenedores, medida necesaria, pero que debería completarse con una habilitación específica para que las administraciones competentes puedan tener acceso a la información de la que disponen diferentes entidades públicas. En concreto, es siempre complejo acceder a datos recabados por la administración tributaria. Una ley podría habilitar a ello, y aprovechar también para formalizar canales de acceso y consulta directos a Catastro, Notariado y Registro de la Propiedad. Esto es especialmente necesario en el caso de Baleares, donde la mayoría de las estadísticas públicas elaboradas a nivel nacional recogen el ámbito de los municipios, provincias y CCAA, pero no el de las islas.
• Art 25. La articulación del fondo social de vivienda se incluye en el capítulo correspondiente a la actuación del Estado en materia de vivienda, pero no concreta suficientemente el papel de las CCAA en la gestión de éste.
• Art. 26. El Consejo Asesor de Vivienda no recoge ninguna participación territorial de las CCAA y, por lo tanto, debería quedar claro que la programación estatal de la política de vivienda debe limitarse exclusivamente a las competencias que tiene el Estado en este ámbito, que se limitan a promoción y fomento.
• Art. 38. La indicación expresa de que los incumplimientos de los arts. 31 a 37 tengan consideración de infracciones en materia de consumo, de acuerdo con la ley estatal y la autonómica aplicable, podría ser incompatible con la aplicación de sanciones ya definidas en la normativa específica de vivienda, como es el caso de las Islas Baleares, donde hay infracciones específicas sobre la información a proporcionar, la publicidad y otras cuestiones. Se agradecería una referencia específica a, en su caso, los regímenes establecidos en normativa sectorial de vivienda.
• Art 41. dificultad para hacer efectiva la publicación de datos agregados de viviendas que sean residencia habitual al carecer de dicha información. Hacienda y padrones municipales son datos de los que no disponen las CCAA y que no están habilitados para solicitar de forma individualizada. Por otra parte, en el censo que se realiza cada 10 años -ahora se está elaborando el correspondiente a 2021- el INE ha establecido una nueva metodología de determinación de las viviendas desocupadas. En este sentido, las fuentes de información fiables están en manos de otras administraciones, por lo que no parece adecuado exigir que se dupliquen estas tareas desde cero por parte de las CCAA, que no disponen de esta información, siendo esta exigencia por tanto muy gravosa. Por otra parte, no se aporta una definición a nivel estatal de lo que debe entenderse por vivienda desocupada.
• Disposición transitoria única. La retroactividad de la calificación permanente supone, de facto, modificar una calificación definitiva emitida de acuerdo con todos los requisitos legalmente establecido que, además, supone un evidente perjuicio patrimonial para los propietarios de dicha vivienda. Parece jurídicamente discutible.

Conclusiones

Como puede verse en base al análisis anterior, el texto del proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda presenta algunas dificultades significativas en cuanto a encaje competencial entre esta norma estatal y las normas autonómicas preexistentes. Si no se articula un sistema que permita la coexistencia de ambos esta confrontación podría acabar en un recurso de inconstitucionalidad de resultado incierto, dado que la competencia en materia de vivienda es exclusiva autonómica y esto no puede deshacerse mediante una simple ley.

Esperemos que algunas de las dificultades indicadas hayan sido tenidas en cuenta por parte de los diferentes grupos parlamentarios y el texto que finalmente se apruebe tenga un mejor encaje competencial con la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía.