El pasado 16 de enero recogían los periódicos la noticia de que el grupo parlamentario de Unidas Podemos había registrado en el Parlamento de las Islas Baleares una proposición de ley. De acuerdo con la información publicada, la iniciativa registrada tenía como objetivo principal modificar la definición de gran tenedor para establecer el límite en 5 viviendas, y no en 10, como consta aún en la Ley 5/2018, de 19 de junio, de vivienda de las Islas Baleares.

Vicisitudes de la tramitación

En Viviendista siempre estamos pendientes de cuanto sucede o se plantea en materia de políticas públicas de vivienda, especialmente en el ámbito normativo y más todavía cuando se refiere a Baleares, el territorio número uno en cuanto a problemas de vivienda a día de hoy. Por lo tanto, buscamos a través del registro de entrada del propio Parlamento el contenido de la proposición de ley, pero sin suerte: no se había registrado nada en este sentido el día 16 ni, por supuesto los anteriores. Preguntamos al respecto a través de las redes sociales, y la periodista que había firmado la noticia nos confirmó que la iniciativa no constaba en el registro. Los responsables de la iniciativa, sin embargo, nada contestaron. No cambió la situación el día 17. El día 18, en el que el registro del Parlamento seguía se recoger ninguna iniciativa presentada formalmente, volvimos a preguntar por redes. Poco después, sin recibir contestación alguna, sí que se realizó. La proposición de ley se registró en el Parlamento con el número 212/2023, y aquí se puede consultar el documento registrado.

En una primera lectura de la propuesta quedaba claro que había erratas de “copiar y pegar” debidas, supongo, a las prisas con las que se registro el documento.

De nuevo, desde @viviendistas comentamos esta situación en Twitter, indicando el error identificado e instando a los firmantes de la iniciativa, Esperança Sans y Pablo Jiménez, a que procedieran a su corrección. Tampoco esta vez contestaron a los mensajes en redes sociales.

Sin embargo, tenemos que imaginar que sí atendieron la sugerencia, dado que el 19 de enero, con registro de entrada 275/2023, solicitaron la retirada de la proposición número 212/2013, registrada el día 18, pese a no indicar ningún motivo para ello.

A continuación, el mismo día 19, con registro número 276/2023, procedieron a registrar de nuevo la proposición de ley, corrigiendo la errata tan visible que estaba en el texto original. Será esta versión, que parece que sí podemos dar como proposición de ley definitiva, la que analicemos en este artículo.

Buenas ideas desaparecidas

En la exposición de motivos, además de los argumentos y datos de siempre, hacen una petición tan interesante como irrealizable, y cito textualmente: “El objetivo tiene que ser llegar a destinar el 2% del PIB a políticas públicas de vivienda”. Si tomamos como referencia el PIB de 2019, previo a la pandemia y, por lo tanto, no afectado por ésta, un 2 % de 33.935 millones supone un importe de 678,7 millones de euros. Sin embargo, el presupuesto de la Comunidad Autónoma de Baleares para 2023 —el más alto de la historia— es de 7.133,4 millones de euros. La propuesta que recoge la exposición de motivos de la proposición de ley es al final destinar a vivienda un 9,5 % del presupuesto autonómico, lo que resultaría difícil de compatibilizar con el mantenimiento de otros servicios públicos esenciales. Sería mucho más factible y, además, necesario, reinvindicar que se destinara como mínimo el 2 % del presupuesto a políticas de vivienda, lo que confirmaría una apuesta decidida de los poderes públicos que, de tener continuidad, podría revertir algunos de los problemas. Sin embargo, esta idea recogida en la exposición de motivos como “objetivo”, no se recoge en el articulado posterior de la proposición. Es decir: la proposición de ley se marca un objetivo pero después no se recoge, no se contempla. Esto es tirar la toalla por adelantado, independientemente de que se refiriese al 2 % del PIB o al 2 % del presupuesto autonómico. ¿Por qué? Es una buena pregunta que supongo que no puede recibir una respuesta satisfactoria sin entender las conversaciones que hayan podido tener lugar entre los socios de gobierno de forma previa al registro de esta proposición… En cualquier caso, desde Viviendista sí que nos parece, precisamente, que esta medida sería la más necesaria: blindar la inversión en políticas de vivienda como un porcentaje del presupuesto autonómico para garantizar una continuidad y un esfuerzo en materia de vivienda independientemente de quién gobierne en Baleares. Y que se tratara efectivamente de inversión en vivienda social, no en otros gastos.

A vueltas con los grandes tenedores

Como decía, el punto central de la norma es la modificación de la definición de grandes tenedores de vivienda. La definición vigente en Baleares es la que recoge el artículo 4 de la ley de vivienda en su letra i)

Grandes tenedores de vivienda: Se consideran grandes tenedores de vivienda a los efectos de esta ley las personas físicas o jurídicas que, por sí mismas, de manera directa, o indirectamente a través de la participación en otras sociedades o grupos de sociedades de las que tengan el control efectivo, disponen de diez o más viviendas, en el ámbito de las Illes Balears, en régimen de propiedad, alquiler, usufructo o cualquier otro derecho que los faculte para ceder su uso, y que tengan como actividad económica la promoción inmobiliaria, la intermediación, la gestión, la inversión, la compraventa, el alquiler o la financiación de viviendas. A los efectos de esta ley, se considerará que existe grupo de sociedades cuando concurra alguno de los casos establecidos en el artículo 42 del Código de Comercio.

La definición que plantea la proposición de ley es la siguiente:

Grandes tenedores de vivienda: Se consideran grandes tenedores de vivienda a los efectos de esta ley las personas físicas o jurídicas que, por sí mismas, de manera directa, o indirectamente a través de la participación en otras sociedades o grupos de sociedades de las que tengan el control efectivo, disponen de cinco o más viviendas, en el ámbito territorial del conjunto del Estado español, en régimen de propiedad, alquiler, usufructo o cualquier otro derecho que los faculte para ceder su uso, y que tengan como actividad económica la promoción inmobiliaria, la intermediación, la gestión, la inversión, la compraventa, el alquiler o la financiación de viviendas. A los efectos de esta ley, se considerará que existe grupo de sociedades cuando concurra alguno de los casos establecidos en el artículo 42 del Código de Comercio. En cualquier caso, se entenderán incluidas las entidades financieras, las filiares inmobiliarias de estas entidades, los fondos de inversión y las entidades de gestión de activos, incluidos los provenientes de la reestructuración bancaria, de acuerdo con la legislación mercantil, y los fondos de capital de riesgo y de titulización de activos.

Como puede verse a simple vista, son tres los cambios que se plantean en la definición.

1. Cambio del número mínimo de viviendas

Se plantea pasar de diez a cinco viviendas. Evidentemente son muchas más las personas físicas y jurídicas que disponen de cinco viviendas que de diez. Lo que no podemos dar por bueno es utilizar directamente la cifra que aporta el Catastro, que se refiere a propiedades inmobiliarias, y considerarla equivalente a viviendas, ya que se estarían contabilizando plazas de parking, trasteros, locales comerciales, huertos, etc. como viviendas. ¿Más empresas y personas individuales cumplirían este requisito objetivo de disponer de cinco o más viviendas? Por supuesto que sí. Pero eso no quiere decir que sean grandes tenedores, ya que el segundo requisito, que no modifican, es que realicen unas determinadas actividades económicas, que es un filtro mucho más exigente.

Por minimizar también parte de la alarma generada, una persona física, es decir, un ciudadano que tenga a su nombre cinco viviendas y se dedique a alquilarlas no cumpliría este requisito. Y si tuviera cien, tampoco: alquilar viviendas de su propiedad no es una actividad económica a efectos fiscales y legales, sino la obtención de rentas de patrimonio inmobiliario. Para que se considerase una actividad económica debería tener como mínimo a una persona contratada laboralmente a jornada completa, de acuerdo con lo que indica el artículo 27, punto 2 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio:

2. A efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, se entenderá que el arrendamiento de inmuebles se realiza como actividad económica, únicamente cuando para la ordenación de esta se utilice, al menos, una persona empleada con contrato laboral y a jornada completa.

Por lo tanto, una persona física, salvo que tenga a una persona contratada con contrato laboral a jornada completa no será, en ningún caso, un gran tenedor.

En cuanto a las personas jurídicas, básicamente empresas, solo serán grandes tenedores si realizan alguna de las actividades recogidas de forma expresa en la ley: la promoción inmobiliaria, la intermediación, la gestión, la inversión, la compraventa, el alquiler o la financiación de viviendas.

Es decir: solo los profesionales del ámbito de la vivienda, que era el objetivo central que permitió defender la constitucionalidad de la ley ante el Gobierno de España.

Como es obvio, las empresas que se dedican a estas actividades tienen muchísimas más de cinco viviendas, por lo que bajar el límite no tendrá ningún efecto tangible, por lo que la cifra de grandes tenedores se mantendrá poco más o menos inalterada.

2. Cambio del ámbito territorial

La definición original de grandes tenedores fija el ámbito autonómico: es decir, solo se puede ser gran tenedor si se dispone de diez o más viviendas en Baleares, no computándose las que estén fuera del territorio autonómico.

La propuesta planteada amplía este ámbito a toda España, lo que, nuevamente, debería ampliar teóricamente al menos el número de grandes tenedores potenciales. Sobre el papel, claro.

¿Cuál es el problema aquí? Pues que claramente la norma está incurriendo en una cierta extraterritorialidad al ser necesario computar las viviendas que tiene una persona física o jurídica fuera del ámbito de las Islas Baleares.

Esto va en contra del principio general que recoge el artículo 10 del Estatuto de Autonomía de Baleares, que indica textualmente que “las normas (…) de la Comunidad Autónoma tienen eficacia en su territorio”. La doctrina del Tribunal Constitucional en este sentido es amplia, pero lo cierto es que desde el Estado se suele desconfiar de estos efectos extraterritoriales.

Por lo tanto, incluir este cambio podría poner en peligro la ley de vivienda, que podría verse impugnada mediante un recurso de inconstitucionalidad contra las modificaciones incluidas en este sentido.

Además, este cambio planteado se ha reflejado en el artículo 42, que también es objeto de modificación en esta proposición de ley, precisamente para que quede claro que el Gobierno de Baleares no puede expropiar temporalmente el uso de viviendas en otros territorios. Sin embargo, el redactor de la proposición no ha sido exhaustivo en su revisión de la norma, por lo que, de aplicarse literalmente, los grandes tenedores estarían obligados a registrar ante el Gobierno autonómico balear las viviendas desocupadas que tienen en otros territorios, exponiéndose a multas si no lo hiciesen. Está claro que esto excede la capacidad inspectora actual, su competencia y, además, supone un trabajo administrativo ímprobo que sería, en la práctica, irrealizable, dado que tampoco podrían consultar registros administrativos de ámbitos competenciales ajenos a Baleares.

Por otra parte, un gran tenedor que tenga solo una vivienda en Baleares no parece que pueda tener un gran impacto sobre la función social de la vivienda en el archipiélago. Pero, como todo, es siempre una valoración política la que le corresponde hacer a los partidos, mientras que aquí tratamos de ser eminentemente prácticos.

Insistimos: con la redacción actual, de aprobarse esta proposición de modificación de la ley de vivienda, una empresa que tuviera una vivienda de su propiedad alquilada en Baleares y quinientas más desocupadas en Extremadura, debería inscribir las quinientas de Extremadura en el registro de viviendas desocupadas que mantiene el Gobierno autonómico o se enfrentaría a una sanción, por más que después no se le pudieran expropiar desde Baleares, obviamente.

3. Definición automática de algunos grandes tenedores

En la proposición de ley se añade una coletilla a la definición de grandes tenedores, indicando básicamente que los bancos y entidades financieras, así como sus filiales, fondos y la SAREB, son en todo caso grandes tenedores, cumplan o no con el resto de requisitos exigibles.

Este es probablemente el error más grave a nivel formal y jurídico de toda la proposición de ley.

Podemos haría bien en recordar porqué se creó en la ley la categoría de los grandes tenedores de vivienda: porque las CCAA no pueden regular cuestiones que tienen que ver con entidades financieras, cuya competencia exclusiva corresponde al Estado. Todas las iniciativas en materia de vivienda que se referían de forma expresa a bancos, entidades financieras, etc. fueron impugnadas y anuladas por el Tribunal Constitucional.

La forma original en la que Baleares consiguió, precisamente, saltarse esa prohibición formal fue creando una categoría más amplia, los grandes tenedores, con una responsabilidad profesional cualificada al ser actores en el mercado inmobiliario, pero sin decir en ningún caso bancos y entidades financieras, pese a que queda claro que son los principales destinatarios de esta categoría.

Incluir esta adenda a la definición no consigue ampliar el alcance de la figura de los grandes tenedores, sino poner en riesgo la norma misma al incurrir en un problema competencial que podría dar lugar a su anulación por parte del Tribunal Constitucional.

¿Nuevos planes de fomento de la rehabilitación?

En la proposición de ley se plantea también la modificación de los puntos 1 y 2 del artículo 21 de la ley de vivienda, relativo a los planes de fomento de la rehabilitación. Por no alargar mucho el análisis, indicar que el cambio principal es que se indica que estos planes serán trienales.

No es una mala cosa fijar calendarios y plazos, pero lo cierto es que este plan de fomento de la rehabilitación no se ha desarrollado, aunque hay que tener en cuenta que nadie contaba cuando se aprobó la ley de vivienda en 2018 con la pandemia de COVID-19 que arrancó en 2020 y los fondos europeos del Plan de Transformación, Recuperación y Resiliencia, que han supuesto unos presupuestos millonarios precisamente para la rehabilitación (energética) de viviendas.

El hecho de que este programa de fondos, que arrancó formalmente en 2021, no acabe hasta 2026, impone un calendario de seis años, y no de tres como exige ahora Podemos. ¿Tiene sentido hacer dos programas trienales de ámbito autonómico cuando estos, en realidad, vienen ya hechos por el Estado a través del Real Decreto 853/2021, de 5 de octubre, por el que se regulan los programas de ayuda en materia de rehabilitación residencial y vivienda social del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que es el que fija las normas, importes y programas?

Puñetazo sobre la mesa del urbanismo

La proposición de ley salta también de tercio y plantea modificar la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, modificando la letra d) del artículo 100, estableciendo que la Comunidad Autónoma, los Consejos Insulares y todos los Ayuntamientos deberán dedicar a vivienda de protección oficial el 50 % de todo el suelo urbano del que dispongan.

De nuevo, salva de aplausos para la propuesta: más suelo disponible para hacer viviendas con precios regulados. ¿Pero qué pasa con los planteamientos urbanísticos? ¿Qué sucede con los suelos urbanos de los que ya dispone una Administración si estos no tienen uso residencial? ¿Quiere decir esto que si, por ejemplo, el Govern tiene unas parcelas en un polígono industrial se pueden hacer allí viviendas de protección oficial porque lo dice esta norma?

Como declaración de principios está muy bien. Como norma obligatoria es una chapuza, ya que no tiene en cuenta la realidad jurídica y física del patrimonio de suelo público existente. ¿Permitiría la norma construir vivienda sobre cualquier suelo urbano? Habrá quien interprete que sí, pero hay un ordenamiento que debería respetarse o modificarse.

Alguna propuesta parecida se ha recogido en el proyecto de ley estatal por el derecho a la vivienda, pero tendremos que ver cómo queda finalmente.

¿Suicidio normativo?

La proposición de ley incluye, además, una disposición derogatoria única que dice que todas las disposiciones del mismo rango o de rango inferior que se opongan a lo indicado en esta ley —una vez aprobada y en vigor, se entiende— quedarán derogadas. Esta es una técnica muy habitual en derecho y fórmulas de este tipo aparecen en prácticamente todas las normas con rango legal.

Sin embargo, aquí es bastante peligroso hacerlo sin atender a los detalles.

Por ejemplo, si se interpreta literalmente esta disposición, al cambiar la definición de los grandes tenedores, quedaría derogado íntegramente el Decreto 36/2019, de 10 de mayo, por el que se regulan las viviendas desocupadas, el Registro de viviendas desocupadas de grandes tenedores y el procedimiento de cesión obligatoria por parte de los grandes tenedores, que recoge de forma expresa la exigencia de diez o más viviendas.

Sin este decreto dejaría de funcionar el registro de viviendas desocupadas y el proceso que permite, precisamente, su cesión obligatoria. Podría afectar negativamente al procedimiento expropiatorio ya realizado, que se dirime en estos momentos ante los juzgados.

Es decir, si se da por buena esta interpretación absoluta, aprobar esta proposición de ley privaría a la Comunidad Autónoma de la capacidad efectiva de expropiar temporalmente el uso de viviendas desocupadas hasta que se redactara un nuevo reglamento…

¿Y qué pasa con la ley estatal por el derecho a la vivienda?

Aquí seguimos igual: sin noticias. Las negociaciones y, por lo tanto, también la tramitación parlamentaria, parece que están detenidas. Insistir de nuevo en una idea central: la ley estatal tendrá una definición propia de grandes tenedores, y Baleares mantendrá, además, una definición autonómica. Diferentes en su formulación y con efectos separados. No conviene mezclar ideas ni conceptos.

La norma que debería posibilitar la limitación de precios es la estatal, por lo que será en todo caso la definición estatal de gran tenedor la que resulte de aplicación en ese caso.

En cualquier caso, habrá que ver qué pasa con esta norma y con qué redacción se aprueba finalmente, si es que se aprueba, claro.

Conclusiones

Como se desprende de todo lo comentado en los puntos anteriores, no parece que la proposición de ley haya sido objeto de un análisis lo suficientemente exhaustivo por parte de quienes la proponen. De hecho, las incidencias de su tramitación parecen confirmar este hipótesis.

El efecto neto de la norma, caso de aprobarse en su redacción actual, no ampliaría el número de grandes tenedores pero, potencialmente, podría afectar a la vigencia de la propia ley de vivienda y eliminar la capacidad de actuación del Gobierno balear sobre las viviendas desocupadas.

Insistir de nuevo en otra idea: la cifra de 70.000 viviendas vacías del Censo de 2011 es difícilmente imaginable en 2023 y, además, lo que el INE considera como “vivienda vacía” nada tiene que ver con lo que la normativa autonómica considera como “vivienda desocupada”. Hay diferencias significativas. En todo caso, la cifra no es ni de lejos la que se baraja. Habrá que esperar al mes de mayo para conocer los datos del Censo de 2021, que arrojará luz sobre estos temas.

Independientemente de todo lo anterior, el cuello de botella de estas medidas sobre la vivienda vacía es que el procedimiento para conseguir esa cesión temporal de uso obligatoria no es otro que el de la expropiación. Los procedimientos expropiatorios son largos, complejos y costosos: se han hecho y deben seguirse haciendo, pero el valor de la medida consiste en incentivar a los grandes tenedores para que no dejen viviendas desocupadas.

Entendemos perfectamente que se trata de un año electoral y que los temas de vivienda, que últimamente están copando las portadas de todos los medios de comunicación, estén de moda, ya que son la principal problemática a la que nos enfrentamos como sociedad. Pero como ciudadanos no debemos aceptar sin una reflexión crítica esta opción de “proponer por proponer” o “cambiar por cambiar”.

Quizás esta falta de ideas sea la que hizo que este partido no solicitase la cartera de vivienda en las negociaciones previas a su entrada en el Gobierno autonómico en junio de 2019: es mucho más fácil hablar de vivienda y de ideología que gestionar la realidad de un tema tan complejo.

Hay mucho por hacer a nivel normativo, y no hemos dejado de comentarlo en este blog, como por ejemplo la posibilidad de fijar unos límites máximos temporales a los alquileres de vivienda, o establecer una inversión mínima anual en vivienda pública, entre otras muchas alternativas merecedoras de ser estudiadas, pero no todo vale. De verdad.